北极星节能环保网讯:导读：为了促进融资多元化、降低政府财政压力、提高为民众谋福祉的效率，我国引入了PPP模式，在国内称为政府与社会资本合作模式，主要用于基础设施建设与公共服务提供。根据世界银行相关标准，私人资本占比20%以上属于PPP项目，但我国大部分PPP项目的社会资本方为国企或国企与民企的联营体，纯粹的私人资本占比很少。可见，我国当下的PPP模式中的第二个P（Private）已经变化为以国企为主体的社会资本，与国际通行的PPP模式之间存在较大的差异。这样的特殊性使我国现行的PPP模式具有很强的中国特色，对社会资本方的分析和讨论是非常有必要的。本文结合国有企业参与比例等数据分析，对国企参与PPP项目的优势及难点进行总结，以期对促进我国PPP模式的完善提供参考。

国企成为主要的社会资本

国有企业占比大

就一般定义而言，社会资本是个人或组织在目的性行动中可使用的社会关系资源，在PPP模式中，社会资本泛指可参与PPP项目建设的社会关系资源，主要分为三类：国有资本、民间资本和混合资本。民间资本即国际上通常意义上的私人部门；国有资本则是目前我国PPP模式最常见的社会资本方，即国有企业，包括央企和地方国企。

据PPP综合信息平台项目库统计，目前财政部示范项目共232个，总投资8025.4亿元，其中105个项目已落地，总投资额3078亿元，其中有82个已录入社会资本信息。签约的社会资本共119家（含28个联合体参与项目），其中国企65家，民企43家，混合所有制和外企共11家，分布比例如图1所示。

在119个签约项目中，国企所占比例高达55%，在PPP模式中占据了主导地位；民营企业所占比例为36%，私人资本对PPP项目的参与度是会继续提升还是反转下降，与国家相关的政策和法律法规的颁布有着密切关联。

在54个已落地的单家社会资本参与项目中，国企参与项目33个、民企17个、混合所有制4个。但从项目签约额方面看，透露出不同的信息。其中，混合所有制企业的签约金额最多，为989.1亿元；国企紧随其后，为726.2亿元；民企的签约金额却仅为224.5亿元，如图2、图3所示。

项目数量上，国企占比61%，民企占比32%，国企数量为民企的两倍；从投资额而言，混合所有制企业仅有4个项目，投资额却占了51%，国企投资额占比37%，民企为12%，国企投资额超过民企的3倍，由此可见，与民企相比，目前国企是PPP项目中的主要社会资本，而混合所有制企业是我国PPP模式中民企参与的重要方式。

施工企业占主导地位

已有的不完整信息显示，在目前参与PPP项目的国有企业中，央企占了很大比例，并且多为施工企业参与，中交、中建、中铁等大型国有施工企业都是参与PPP项目的主力军。以中国建筑股份有限公司为例，根据每月的重大项目统计报告显示，2015年8月至2016年7月的一年时间内，中建所属公司共参与了13个重大的PPP项目。（如表1所示）

表中显示，12个月以来共9个月有重大PPP项目建设，平均项目投资额为39.19亿元，PPP项目占当月重大项目总额的平均比例为12.26%左右。12个月中的重大PPP项目总合同额达509.5亿元，可见，中建集团是我国PPP项目建设的重要社会资本方类似的，中铁、中交等企业也参与了许多PPP项目的建设，施工企业占据了国有企业投资PPP项目的较大比例。

国企参与PPP的优势及管理难点

国企的优势分析

积极参与PPP项目是对国家新型城镇化政策的响应和推动，为地方经济建设和城市发展作出贡献，是国家和经济发展的历史选择和必然要求，与民营企业相比，国有企业参与PPP模式具有技术和管理到位、资金实力雄厚、投资回报率要求低、与政府关系密切等优势。国企现行PPP模式对于社会资本的定位是基于我国国情和现状而产生的，在鼓励民企参与PPP项目的同时，必须认识到国企在PPP模式中的角色是非常重要的。但主体范围的变化也为我国现行PPP模式的管理带来了困难，包括以下几个方面：

政府的多重角色难以监督管理

国有企业在一定程度上也代表着政府角色，这就使我国的PPP模式更多地体现为政府与其下属之间的合作。政府扮演着PPP模式的双方主体，使原本公私双方互相监督管理的职能难以实行，PPP项目的管理难度增加，PPP模式可能变为政府解决融资的工具，难以实现真正意义上的公私合作。推进PPP模式的缘由之一是引入私营部门高水平的管理技术，提高项目的管理效率，而国企的管理效率并无绝对的优势，这也使以国企为社会资本方的PPP模式能否真正获得物有所值（VFM）充满了不确定。

缺乏可借鉴的制度和规范

国有企业参与PPP是我国推行PPP模式的特色之一，我国现行的PPP模式与国际上通行的公私合作模式相比存在特殊性和差异性，PPP发展较好国家的经验对我国的现状并不适用。这导致我国的PPP制度体系建立缺乏相关基础和借鉴资料，PPP模式的完善和规范都十分困难。

施工企业缺乏运营能力

施工企业的能力主要集中在建设阶段，缺乏运营管理能力，但PPP项目合约期的绝大部分是在进行经（运）营维护工作，因此，目前大量国有施工企业的参与使PPP项目以前期建设为主，后期运营管理难以维系。大部分项目将运营部分再委托给其他运营商，使运营阶段管理存在更多不可控因素，增大了项目风险。

公众质疑公私合作的本质

国有企业与政府合作建设基础设施，会使公众认为项目仍是由政府全面主导，PPP模式并未真正引入私人资本，公私合作只是噱头，没有实质性的进展。PPP项目大多是对社会影响较大的民生项目，非常需要公众支持，而对其公私合作本质的质疑会导致公众对项目的不支持和不了解，影响项目推进。

我国国情使国有企业参与PPP模式具有较多优势，目前PPP项目的社会资本方以国企和混合体制为主导，并以施工企业参与为主。这样的合作方式使现行PPP模式运作和管理存在诸多难点和困惑，各方都需对这些实际问题进行研究、探讨，找出解决方案才能积极促进PPP模式的规范化管理和发展。国企作为社会资本方是中国特色，也是PPP在我国发展的一个过渡形式。PPP模式的核心是公私合营，我国在经历了PPP模式跨越式发展之后，是让国企完全退出还是大力促进混合所有制企业并保留国企参与PPP项目，是一个值得各方深入思考的且亟待解决的大问题。