中国经济50人论坛学术委员会荣誉成员、国务院发展研究中心研究员吴敬琏日前在“长安讲坛”发表演讲，建言“机构性改革”。这个周末，“国是星期三”分两期为你梳理这份“万言书”：

吴敬琏在演讲中表示，要“真刀真枪”的推动改革，首先要建立改革共识，其次要落实责任主体，最后要对负有责任的机构建立督办、督察和责任追查工作机制，“要形成一种改革者上、不改革者下的用人导向”。

结构性改革是改结构还是改体制？

着力推进供给侧的结构性改革是今后一段时期贯穿着整个经济工作的一条红线，这是一个非常重要的判断和非常重要的工作方针。但是对于供给侧结构性改革这个提法和所做出的形势判断，实际上有很多争论。比如说我们的经济发展面临的问题到底是来自需求侧的强度不够，还是来自供给侧的质量低下或者效率低下，再比如现在发展中遇到的问题——增长减速，是否是来自于供给跟需求两个方面共同的问题，这里有很不同的意见正在进行讨论。

另外，对这个提法所包含的经济工作方针——着重推进结构性改革，也有很多不同的理解。比如结构性改革是改结构还是体制，不管在理论上还是在实际工作上都存在着很多不同的意见。

我今天想要讲结构性改革的问题，讲一讲我对这个问题的理解，讲一讲在我的心目中什么是结构性改革，它为什么这么重要。

供给侧结构性改革的提法实际上有两个含义不同的“结构”。当我们从供给侧去探究中国经济减速原因的时候，我们会发现供给侧最主要、最核心的问题就是效率不高。供给侧主要包含三个基本内容：劳动、资本、效率。

经济增速不断下行原因系资源误配

本世纪初以来经济增速不断下行，其基本原因是什么呢？我们可以说是效率不高，也可以说是结构扭曲，也就是说配置资源的结构发生了扭曲(资源误配)。资源误配的结果就是效率低下。

本世纪开始，我们原来所依靠的增长动力正在消退，而又不能够用提高效率的办法去补救增长动力的消退，比如当中国经济上了一个台阶以后，人口红利就走入了末期，工业、农业、服务业的结构改变，寻求增长的动力也开始减弱。在这种情况之下，就伴随着一个问题——中国的全要素增长率在本世纪的第一个十年开始明显下降，最终造成了中国的潜在增长率进入了下行通道，因而造成了经济增长下行的趋势。

这个问题是经济走入下行通道的根本性因素，可以表达为供给效率不高、供给质量不高，也可以表达为资本的误配置，也就是说经济结构的恶化或者经济结构的扭曲。这是我们面临的一个根本性问题，需要加以处理。

这是在判断中第一次出现结构问题，我们需要实现结构的调整或者叫资源的再配置。

用行政命令调结构甚至有反效果

结构怎么才能够改善呢？这是第二个问题。结构的改善要通过体制的改善实现，体制怎么才能改善呢？就要通过结构性的改革。在这里两次出现了含义不同的“结构”。

我觉得现在常常把这两个“结构”搞混了。这两次出现的“结构”含义不同，前一个“结构”是供给侧的问题，在于结构的扭曲、资源配置的扭曲，这是讲的“经济结构”。后面一个“结构”讲的是要进行“结构性改革”，这里讲的是“体制上的结构”。如果把这两个问题混在一起，就可能会用结构的调整去取代结构的改革了。

为了解决第一个问题，现在的重点任务就是“三去一降一补”，借此实现资源的优化配置。

问题是怎么再配置？可以有不同的方法，比如直接用政府手里的各种行政工具去配置。实际上现在存在这方面的问题，比如说讲到供给侧结构性改革，常常就把十八大以来关于改革的各种设计放在里面了，直接考虑怎么改变结构，怎么用行政手段去产能、去库存，补短板，这样就会产生工作上的偏差。

调结构，实现资源的优化配置有两种不同的途径。一种是按照政策计划、政府的规划、政府政策要求，通过行政命令来调整。另外一种是在反映资源相对稀缺程度的价格信号的引导下，通过市场交换来实现资源的优化配置。我们在过去相当长的时期是用第一种办法解决问题的，但是，历史的实践证明这个方法几乎是无效的，甚至是有反效果的。

早在改革开放的初期，人们已经意识到中国的产业结构存在扭曲，效益受到损害，需要进行调整。所以，在70年代末和80年代初曾经进行过两次经济调整，这种经济调整都是在政府主导资源配置的条件下进行的，采取的办法是通过行政手段进行调整，比如规定哪些产业或者哪些部门应该缩减，哪些产业哪些部门应该增强。这种方法存在两方面的缺陷，根本的问题是政府没有办法判定什么是好的结构。所以，调整以后的结构往往并不是最优的，而且因为造成这种结构扭曲的各种体制上的、政策上的因素并没有改变，所以一次调整后要不了多久，旧的结构又重新复归，又要求进行下一次的调整。

在当时的情况下，市场还没有生长起来，政府是绝对处在资源配置的主导地位，所以它只能用那样的办法进行调整，可是后来通过80年代中期的改革，甚至90年代以后的进一步系统性改革，市场已经逐渐地生长和发育起来了，但是这种用行政办法配置资源、政府主导资源配置的习惯仍然保留着，许多政府部门认为用行政命令那只看得见的手调整，能够见效最快。所以，在90年代甚至21世纪，这种方法在很大程度上仍然保持着。

行政调整过剩产能似又重演

到了21世纪，政府部门仍然继续采取着这样的方法调整结构，结构扭曲问题一直没有解决，特别是到了2004年，当时出现了经济过热的问题，需要对国民经济进行调整，这时候就明确地采取了叫“有保有压”、“有扶有控”的办法来调整结构。一方面是对所谓“过热产业”进行控制和清理。另一方面，对政府选定的产业多方面地进行扶持。

但是2004年的“有保有压、有扶有控”的调整并没有见到效果，所以产业结构的扭曲、经济结构的扭曲变得更加突出，等到2006年就发现更重要的一些关系出现了扭曲，比如说投资和消费之间的扭曲，国际收支方面的扭曲越来越严重。

2006年，国务院针对产业结构的扭曲提出了进行调整的更高要求，所以2006年国务院就发出了一个“关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知”。这个工作进行得并不顺利，虽然从2006年开始一直强调了对于产能过剩行业的结构调整，但是没有见效。我们可以看到现在钢铁行业的例子，钢铁行业是2006年调整产能过剩的重点产业，可是调控的结果是是越调越多。

所以到了2012年，除了要对产业过剩的行业进行调整之外，面对着全球金融危机，国务院又做出了决定，要把大力发展七项战略性新兴产业作为国务院的十项重点经济工作之一。要求用财政、金融和其它的手段大力扶植七项战略性新兴产业。由于用各种补贴、各种政策优惠来扶植这七个战略性新兴产业，加上价格信号的扭曲，使得有一部分产业很快变成了产能过剩的产业。所以，情况就变得越来越严重。

到了2013年国务院和有关部委发了7次文件，要求对过剩产能产业的治理。到现在采用这种方法来解决结构扭曲的问题，看来是效果很差，而且往往适得其反，结果是过剩产能越调越多，结构变得越来越扭曲，以至于现在“三去一降一补”居于首位的就是去产能，在经济中间简直是一个致命性的弱点。

转变发展方式提了二三十年仍未见效

其实在2003—2006年，在总结第十个五年计划和规划“十一五”的时候就曾经讨论过为什么会发生这样的问题。因为提高增长质量、优化经济结构、实现发展方式转型，已经提出了二三十年了。早在改革发展初期，我们就提出了所谓“十大经济建设方针”，这“十大经济建设方针”是围绕着提高经济效益做出的。这十大经济建设方针就是围绕着提高经济效率这一个问题，希望能够由此走出一条经济建设的新路子，当然这十大经济建设方针中间就包含着许多条是完善产业结构，改善产业结构的。