经济观察

地方财政大变局

对于地方政府来说，财权与事权的不匹配仍然是绕不开的难题。而畅通财政体制，才能让中央政府的施策真正触达毛细血管的末梢，惠及民生，但这又是块真正的“硬骨头”。

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时隔近20年，国务院再次发文推动省以下财政体制改革，这引起了社会的广泛关注，学术界甚至用“大变局”来形容此次改革。

“钱袋子”的改革往往是其他经济领域改革的“领头羊”，民间有“钱流向哪儿，机会就在哪儿”的说法，放在政府关系间看也是如此。我国有五级政府，畅通财政体制，才能让中央政府的施策真正触达毛细血管的末梢，惠及民生，但这又是块真正的“硬骨头”。

6月13日，国务院办公厅发布了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》(国办发〔2022〕20号)，5000余字18条举措，主要包括省以下地方政府的财权与事权匹配、省以下财政收入的分配、完善转移支付收入、规范省以下财政管理等方面。通俗来说，就是事情哪级政府干，钱由谁来出，怎么出的问题。

界定省以下各级政府的事权和支出责任

对于地方政府来说，财权与事权的不匹配仍然是绕不开的难题。

上海财经大学公共经济与管理学院范子英教授对此做过专门研究。他说，2012年以来，我国提出建设现代财政制度。大家公认，这一轮财税体制改革的核心是中央和地方事权与支出责任的改革。几年来，这方面的改革不断推进，已逐步完成了教育、交通、科技、生态、文化等领域的央地责权划分，中央与地方的财政体制改革也基本完成。

但是，这些改革举措在向基层贯彻时，与现有的省以下财政体制产生了冲突。

财政部有关负责人在解读20号文时表示，作为中央与地方财政关系的延伸，一些地区省以下财政体制改革相对滞后，存在与完整、准确、全面贯彻新发展理念，建设公平统一市场、实现基本公共服务均等化要求不相适应的方面，主要体现在财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分和省以下转移支付不够规范、部分地区基层财力保障较为薄弱、基本公共服务均等化程度有待提升等，亟须通过进一步深化改革来推动解决。

范子英说，目前，中央划给地方的事权没有具体的责任层级，因而存在事权责任被地方政府过度下划给基层财政的问题。

因此，20号文首先要解决的就是清晰界定省以下财政事权和支出责任。这包括两部分，一是财权事权适度向上转移，比如适度强化教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全等方面的省级财政事权。二是明晰界定省以下各级财政支出责任，减轻基层财政负担。比如社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等基本公共服务确定为市县财政事权。

这当中突出的变化体现在“强化了省级责任”。财政部有关负责人表示，适度强化省级责任，可更好发挥省级在全域统筹、跨区协调、综合调控、统一管理等方面的作用。

他说，上级财政要根据承担的支出责任足额安排共同财政事权转移支付，避免让下级财政被动承担“兜底”责任。同时，不得以考核评比、下达任务、要求配套资金等任何形式，变相增加下级支出责任或向下级转嫁支出责任。

税费收入在各级政府间如何划分

厘清事权与支出责任后，得有“钱袋子”的保障。地方民生、教育、医疗、基础设施建设主要依赖地方政府来完成，但是目前地方政府的财政收入水平极不均衡。

中国财科院财政与国家治理研究中心主任赵福昌表示，现行分税制财政体制的顶层设计中，税种的分配只涉及“中央”和“地方”两个主体，并未对地方税种或中央地方共享税地方留成部分按照地方四级政府进一步划分。除了增值税和所得税作为共享税外，留给省以下财政体制划分的税种多是零星、小额税种。

我国实行分级财政体制，各级地方财政的收入主要来自税费收入、上级转移支付、本级结余结转资金。其中，税费收入取决于当地的经济规模和分享规则。范子英表示，多年来，为了调动下级政府发展经济的积极性，上级政府往往将下级财政的税费收入与当地经济直接挂钩。从积极的角度来看，这产生了发展经济的“强激励”，但从消极的角度来看，这也使得地方政府为了获取更多的财税收入，倾向于为本地企业提供更多的发展机会，从而在产品市场和要素市场上形成地方保护主义，导致产品市场和要素市场出现分割。

中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇认为，当前一些地方无序的财政竞争妨碍全国统一市场构建。比如地方明目张胆的税收乱减免、财政返还、“财政奖励”，实质上都是地方乱减免税的表现，是合法形式掩盖下的无序竞争。

因此，20号文要解决地方政府的收入以及收入来源的问题。它规定将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例；将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例。

财政部有关负责人解释，这样安排是为了让各级政府都能够获得稳定的收入。省级财政抵御风险冲击能力较强，且担负着调控和均衡区域间财力的职能，因此前述中“不够稳定”的收入给省级财政；市县收入盘子相对较小，消纳收入波动的能力较弱，“更为稳定”的收入留给市县。

值得注意的是，20号文对金融、电力、石油、铁路、高速公路等行业作了单独规定，成为本次改革的一大亮点。由于这些行业缴纳税费高，且跨区域经营，如果收入全部留给企业注册地，会加剧区域间收入差距，同时也容易因收入波动对县区财政平稳运行产生冲击。因此，文件规定，上述行业的税费收入可作为省级收入，也可在相关市县间合理分配。

此次改革还对“建设全国统一大市场”的相关政策进行了回应。比如逐步减少直至取消按企业隶属关系划分收入，这种做法容易造成地方政府为保护税源而干预市场主体的经营行为。逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策等。

财政部有关负责人表示，这是从财政体制角度提出的具体改革措施，有利于抑制地方出台不当干预市场的政策，避免产生招商引资政策恶性竞争，破坏公平有序竞争的市场环境。

范子英说，事实上，良好的政府层级间关系应该具备两大基本特点。一是兼具原则性和特殊性。即所有财政层级之间的关系都应该满足共同的原则性要求；在原则性要求的基础之上，可以考虑各地的特殊情况，允许地方因地制宜灵活安排。二是要有一定的弹性。随着时代的发展，央地之间的财政体制需要进行调整，例如部分税种的下划、新税种的设立等。

做实县级“三保”

“钱袋子”的保障主要靠自己，自己不够，只能靠上级政府调剂，这就是所谓的转移支付，一些地方收支缺口部分要通过上级转移支付来弥补。

20号文进一步厘清各类转移支付功能定位。一般性转移支付用于均衡区域间基本财力配置，向革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区以及重要功能区域倾斜；共同财政事权转移支付与财政事权和支出责任划分改革相衔接，用于履行本级政府应承担的共同财政事权支出责任……

这归根结底是为了基层“三保”(保基本民生、保工资、保运转)。基层“三保”是维护经济社会稳定发展的“压舱石”。此前，财政部预算司司长王建凡曾表示，当前，受疫情和退税减税降费等因素影响，县区财政运行压力较大，在当前关键时刻，坚持将“三保”支出作为预算支出重点。

那么，如何守住“三保”底线？财政部给出的方案是“分级负责制”，也就是“县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励”。

粤开证券首席经济学家罗志恒说：“这16个字实际上确定了‘三保’的原则。基本责任在县级，同时强化了省级政府的辖区责任，也就是‘省级兜底’。”按照分级负责制，各地要统筹中央转移支付资金和自有资金，加大对市县“三保”的转移支付支持力度，最大程度下沉财力，坚决兜牢兜实“三保”底线，支撑经济大盘企稳回升。

20号文明确，此次省以下财政体制改革一大导向是确保基层保障更加有力。要求做实县级“三保”保障机制，建立县级财力长效保障机制。

财政部有关负责人表示，县级财政作为国家财政之基础，是财政发挥职能作用，推动经济持续健康发展和维护社会大局稳定的关键一环，是做好财政运行工作的重中之重。保障县级财政平稳运行不仅要确保当期不出问题，更要居安思危作长远谋划，通过省以下财政体制改革，从体制机制上建立健全管长远、固根本、见长效的县级财力保障机制，把县级财政运行这个基础筑牢、夯实，将国家财政运行置于长期稳固可靠的基础之上。

如此，在转移支付资金安排和分配上，既合理保障，也厉行节约。一方面，结合实际逐步推动“三保”相关转移支付纳入省对下直达资金范围，做好“三保”风险防范和应急处置；另一方面，贯彻政府过紧日子要求，坚持勤俭节约。

大幕已启，政府决心打通毛细血管的末梢，将改革进行到底。这些年，我国一直在强调提升基层治理的精细化水平，推进省以下财政体制改革将重塑基层政府的治理模式，而这其中的关键，用财政部有关负责人的话说，就是“将中国特色社会主义制度优势转化为治理效能”。