经济观察报记者宋笛一项影响中国货运结构的政策正在不断推进中，它力图扭转早在2008年，甚至更早以前形成的公路与铁路运输比例失衡的问题。

7月2日，国务院新闻办公室召开国务院政策例行吹风会。交通运输部副部长刘小明在会上抛出了一个庞大的货运结构调整计划：三年后，中国将实现全国铁路货运量较2017年增加11亿吨，水路货运量较2017年增加5亿吨，沿海港口大宗货物公路运输量减少4.4亿吨的目标。

仅仅一天后，即7月3日，国务院公开发布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，其中对中国运输结构调整的目标进行了更细致的拆解：2018年年底前，沿海主要港口和唐山港、黄骅港的煤炭集港改由铁路或水路运输；2020年采暖季前，沿海主要港口以及唐山港、黄骅港的矿石、焦炭等大宗货物原则上主要改由铁路或水路运输。

这一从大气污染治理为出发点，以港口集疏港运输方式为着力点，意图将一部分大宗商品运输由公路转为铁路的政策被称为“公转铁”。

必然趋势

2017年，人们已经在天津港见识到该政策的力度。当年4月天津港禁止汽运煤集港，此后柴油车，甚至LNG(天然气)卡车均被禁止入港进行煤炭运输。

一位天津港相关人士对经济观察报表示，在这一政策落地后，大批相关货物开始向京津冀地区其它港口转移。但按照《行动计划》所列出的时间表，2018年年底后，这种转移将会越加困难。

这项政策背后隐藏着一个巨大的命题：中国货运结构的调整。北京交通大学交通运输学院副教授张晓东对经济观察报表示，改革开放后，铁路货物周转量呈波动性下降，是公路市场化改革、技术进步和向现代物流转型的综合作用，而2008开始的大规模基建投资则加速了这一进程。

另一位研究者，北京交通大学经济管理学院教授赵坚则为经济观察报提供了一组数据，中国铁路货运周转量占市场份额大约20%左右，美国则为40%多。在赵坚看来，从货物运输结构角度考量，增加铁路货运，推动货物从公路流向铁路是必然趋势。

这一现象出现的原因是复杂的，但是铁路货运运力不足是其中之一。短板能否在短时间内补足依然是个问题，一些港口人士已经表现出担忧——中国一些港口公路运输占比超过4成，短时间内铁路运力能否负担如此大量的货物运输需求转移？“毫无疑问，达成三年目标的难度是巨大的”，张晓东对经济观察报表示。

胡子物流集团董事长李乃龙敏锐察觉到了“公转铁”大潮袭来的信号，在不到一个月的时间内，李乃龙发现国务院以及多个部委针对“公转铁”、“运输结构调整”的四次发声，由此，他认定“公转铁”已经是必然的趋势。

胡子物流集团位于河北唐山市，在这里有中国北方重要的港口之一唐山港。2017年，包括京唐港区、曹妃甸港区两个港区，唐山港共计完成货物吞吐量5.7亿吨，其中煤炭吞吐量1.77亿吨，矿石吞吐量2.47亿吨。

唐山港是继天津港后第二个对“公转铁”采取强力措施的港口，在2017年8月，唐山市政府发布了《关于停止唐山港煤炭汽运集疏港的通知》，通知中要求8月15日起，唐山港全面停止接收煤炭汽车集港运输，从9月30日起，唐山港也将全面停止煤炭汽车疏港运输。

李乃龙对经济观察报表示，目前柴油车已经无法进入港区进行煤炭集疏港，只能用LNG(天然气)卡车进行运输。同时，矿粉的公路运输也进入了监管的范围，尽管还未采用禁止入港这样强力的措施。

在目前的阶段，LNG卡车运输的成本还要低于传统柴油车的成本，但是由于天然气价格具有较大的季节波动性，下半年天然气的价格有可能出现较大幅度的上涨。

胡子物流集团此前是一家第三方公路运输企业，从2014年起，这家公司开始向车货匹配、无车承运人方向转型，目前平台内有超过1万家会员和车辆。察觉到政策的力度后，李乃龙开始引导平台内的会员不再添置新的柴油车，而是向LNG、新能源车辆方向进行投入。

李乃龙认为中国公路货运占比过高的问题必然会被转变，再进行柴油车投入没有出路。

这种货物从公路转向铁路的进程正在沿海多个港口蔓延，一位连云港相关人士向经济观察报提供了一组数据，在今年上半年，连云港铁路集疏港所占比重较2017年已经增加了15%左右。

按照该人士的介绍，这种增长的原因来自于多个方面，不仅包括中长距离货物的自然增长，也包括铁路、港口对“公转铁”政策的不断推动。

比如，此前由连云港运往徐州的货物大部分采用公路运输，但是目前由于上海铁路局采用了政策引导的形式，让至徐州的大部分货物转向了铁路运输。

天津港样板

在整个“公转铁”政策成型的过程中，天津港是一个重要节点，同时也是采取措施力度最强的港口。

2016年12月至2017年年初，突然袭来的重度污染天气让各级政府启动了一系列环保应急措施，其中天津市采取的一项措施即为暂停天津港的各项货运业务，最初这一措施执行期为一周左右，此后又根据污染状况再次执行。

张晓东对经济观察报表示，这一针对港口货运的临时措施让政策制定者察觉到港口物流管理对于大气污染治理的重要作用。

中国港口货车集疏港多采用柴油车，这种车辆的污染物排放大约为铁路的7-10倍左右。2018年5月，北京市环保局公布了新一轮污染源解析结果，结果显示北京市全年PM2.5主要来源中本地排放占三分之二，现阶段本地排放贡献中，移动源贡献率位列首位，而在移动源中在京行驶的柴油车贡献最大。

赵坚对经济观察报表示：“公转铁政策推动的基本逻辑还是为了环保考虑，目前在京津冀区域移动污染源排放已经成为造成PM2.5污染的主要原因，推动”公转铁“将会有效降低大气污染”。

在天津港临时措施采取一个月后，即2017年2月，原环保部、发改委等多个部门便公布了《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，该方案要求天津港在该年7月底前不再接收柴油货车运输的集港煤炭。9月底前，天津、河北及环渤海所有集疏港煤炭主要由铁路运输，禁止环渤海港口接收柴油货车运输的集疏港煤炭。

上述天津港人士对经济观察报表示，天津市对于这一政策执行力度很强，实际上提前达成了方案的要求，在4月底包括LNG在内的货运车辆就已经被禁止进入天津港进行集疏港运输。

吞吐量骤降

天津港的严厉措施落地已经超过1年，这一措施的影响还在不断释放。上述天津港人士对经济观察报表示，今年上半年天津港煤炭及相关制品吞吐量相较于2017年同期下滑了20%左右。

按照天津港2017年年报显示，2017年天津港煤炭及制品吞吐量同比下滑30.15%。年报信息显示，天津港于2017年4月底停止接收公路运输煤炭，集疏港煤炭全部由铁路运输，这种下滑是由于“受货源发货地和天津港铁路疏运条件、能力以及铁路发运量的限制”。

铁路运力正在成为“公转铁”大策中一个绕不开的节点。

上述连云港人士为经济观察报提供了一组数据，连云港铁路装车量在2008年后曾经最高峰达到日装车近3000车，而目前日均装车量大约为1800车，大约为11万吨，而按照2017年连云港年吞吐量2.28亿吨计算，日均吞吐量约为60万吨，两者还存在较大的差距。“这只是一个粗略的测算。连云港的运输配比大约是公路40%、铁路30%、水路30%。如果按照目前的铁路运输能力，很难完全负担”公转铁“的任务。”该人士对经济观察报表示。

由于陇海线的存在，连云港是中国铁路运力较为充分的港口之一，其他港口的情况可能更为紧迫。上述天津港人士对经济观察报表示，由于没有干线铁路接通，天津港的铁路运力占比尚不足30%。目前天津港也正在推动一系列铁路配套设施的建设——一些中国港口在建立之初，就是围绕公路运输主导的思路进行基础设施建设的，这也意味着这些港口需要重新转换思路。

不仅仅是港口方面的运输需求，如果要减少成本——如果铁路无法直通部分大型钢铁企业，“公转铁”后这些企业将面临铁路到厂区的二次装卸问题——一些大型企业也必须要重新考虑铁路接入厂区的计划。

制约铁路运力的因素主要来自两个方面，一方面是基础设施建设，即在港口铁路规划之初的运力设计情况；另一方面则指向了铁路总公司，一位港口人士对经济观察报表示，在既定的线路上，能够有多大的运力最后还得取决于铁路总公司、地方铁路部门能够给安排多少车辆。

种种的难题，最终都将摆在中国铁路总公司的面前。

运力提升计划

在最近的一段时间，中国铁路设计集团变得格外繁忙。

作为铁路总公司旗下唯一直属管理的国家综合甲级勘察设计企业集团，中国铁路设计集团从今年年初开始陆续参与到唐山港区的整体疏港设计、丹东港、大连港等“公转铁”运输方案的前期规划和研究等多个港口项目中。

这仅仅是铁路部门为“公转铁”所做的准备之一，多个地方铁路公司均在为提升铁路运力，推动“公转铁”寻找合适的方式。

北京铁路局集团公司北京货运中心市场营销负责人张书生对经济观察报表示，今年6月北京货运中心开通了滦县东、承德-大红门的建筑砂石骨料班列，目前隔日开行一列；下一步将会从确保集装箱数量和集装箱专用平车上加大力度，为推动管区内砂石运输向铁路转移提供运力支撑。未来还将继续对接运输需求，分点建立砂石料储运发送基地、卸车基地，推动货场更新改造，加强配备装卸车设备。

在《打赢蓝天保卫战三年行动计划》向公众发布一天之后，即7月4日，铁路总公司官网披露了《2018-2020年货运增量行动方案》，这份方案试图为三年后全国铁路货运增长30%的目标提供支撑——按照铁总官网披露的信息，为落实铁路货运增量三年行动方案，铁路总公司制定了详细的时间表、路线图和配套措施，确保货运增量和运输结构调整目标如期实现。

这一方案涉及了运输能力提升、物流成本降低、产品供给优化三个方面，其中涵盖了对既有线路运力挖掘，也包括了扩大万吨重载列车的开行范围及加大了对货车的购置。

按照方案，2020年蒙西至华中铁路投产后，中国将拥有大秦、唐呼、瓦日、蒙华等4条万吨重载铁路通道。

无论如何，这依然是一个艰难的工程。“长期以来，中国在铁路货运上的投入都是不足的，现在是在补功课”，张晓东对经济观察报表示。

2008年以前，中国基建投资倾斜于高速公路，2008年以后铁路投资快速攀升，但主要集中于高铁，按照张晓东的测算，每年在货运上的投入可能不足总投资量的10%。

多种社会层面的考量又让“客转货”——停止一部分普通线路的客运功能，转为以货运为主——的进程推进缓慢。

这种长期欠账能否在短期补上，还是个问题。尽管从2008年开始，张晓东就一直在提倡推动中国货运结构的改变，但是目前三年内完成“公转铁”的计划依然让张晓东觉得有点“太急了”。

一些港口正在推动新的方案以应对可能出现的运力不足。上述天津港人士对经济观察报表示，目前天津港正在推动一个无人驾驶新能源货车项目，与其他港口的自动化车辆不同的是，这项目不仅仅希望解决港区内的货物运输，还希望解决从天津港至北京周边的货物运输问题，按照目前的测算，如果量产后，车辆的成本有可能压缩至100多万元。

改变一定会发生

“公转铁”的直接政策意图指向了大气污染的治理，但是隐藏在这一政策背后的是数十年来中国货运结构乃至经济发展方式转变的广阔图景。

上述连云港人士向经济观察报梳理了近年来港口货运方式的变化，其中一个极为关键的节点是2008年——在上个世纪80年代前，连云港铁路货运曾经一度占比超过70%，此后，这一比例开始缓慢下降，直到2008年。“2008年开启的一轮大规模投资让包括钢铁、煤炭在内的大宗货物运输量快速增加，铁路的运力又没有明显提升，也就是从这里开始，铁路运输占比快速下降，公路运输的占比快速上升，并最终成为主流”，该人士对经济观察报表示。

一个数据是，在2008年后由于货物大幅增长，连云港曾经在一天内请求车(货主向铁路报请装车的需求数)需求6000车，但是当时承认车(铁路实际核准的计划数)也就1000车左右。

张晓东向经济观察报列举了美国、德国等多个国家的案例来阐述这个规律：许多工业化国家都曾经历过货运由铁路向公路摆动的过程，但最终又会出现一个铁路货运回暖的过程。“德国的铁路货运占比一度低至10%左右，最后经过一系列改革，铁路货运占比又开始逐渐回暖”。

在张晓东看来，与公路相比，铁路在中长途货运、大宗商品货运上具有一定的比较优势，比如规模化成本、环保、时效等多个方面。只不过在相当长的时间中，由于基建投入、铁路改革推进进度等多个方面因素的影响，这些比较优势被短暂的“扭曲了”，而现在确实是到了该修复的时刻。

张晓东对经济观察报表示，随着中国经济结构的转变，包括煤炭在内的多个种类的大宗商品峰值已经过去，货运需求也很难再出现快速增长的情况；高铁和高速公路的建设高峰期也已经趋于尾声，货运投入有余力加强，从供需两端，“公转铁”的政策有了推进的空间和基础。

尽管对于政策推进的节奏仍有多种观点，但是所有的采访对象都认为，“公转铁”的形势已经到了必须要推进的时刻了。

数年前，李乃龙曾赴海外参观过美国的货运状况，参观过程中，李乃龙已经察觉了美国货运结构与中国的巨大不同——美国铁路、水路运输主导了整个大宗货物流通——以及这种不同所带来的种种便利和效率。

在那一刻，李乃龙就意识到了，改变一定会发生。