如果说2003年以来设定的“18亿亩耕地红线”，强调的是稳定我国粮食产量的稳定供给；那么新划定的“两个区”，则是着眼于我国粮食生产质的提升以及农产品结构的优化调整。这显示出高层对“粮食安全”问题认识的深化，并定将影响着未来农业现代化建设和城乡建设用地规划。

国产粮入库 进口粮入市

中国拥有十几亿人口，是全球最大的“吃粮大国”。强调国家粮食安全，强调“中国人自己养活自己”，是应对国际局势突变、保障国家安全的基本底线。而在和平年代，粮食关系着国民的饭碗，粮食价格牵动着 CPI，粮食生产供应如果过多利用国际市场，则难免出现大起大落，不利民众生活水平稳定和经济平稳运行。在过去数十年，杂交水稻等农业科技取得重大进展，三农领域的改革和扶持政策不断，中国的粮食自给取得明显成效。一个典型的体现便是稻谷、小麦、玉米等主粮产量连续十几年来迅猛增长。

但值得注意的是，在国内粮食猛增的同时，国家收储粮食的库存不断挤压，而从国际市场进口的粮食却在不断增长。这是令人纳闷的现象：自家种的粮食挤压在仓库，看起来吃不完，却还跑去买越南的、日本的、美国的粮食吃。

国产粮入库，进口粮入市，其背后的原因无非两点：一是国外的粮食便宜，二是国外的粮食好吃。之所以出现这样的差别，除了东南亚等国家纬度低、日照强、种植条件好等原因之外，还在于国内的规模经营程度低、种植技术水平不高。

划定保护区域不是粮食安全的全部

过往的工业化、城镇化创造了中国经济持续增长的奇迹，也一定程度挤占了中国农业的土地空间。由于进城务工能获得更高收入，城市也抽走了乡村大规模的劳动力。由于分散经营和信息不对称带来的农产品季节性、区域性过剩，又使得农产品价格更低。在我国许多农村，算上国家补贴，种一亩水稻只有几百元收入，而种香蕉一亩可达数千元，将农业用地用作它途获利更多。因而，出现部分农民和下乡的工商资本挂着“种粮食、搞农业”的名头，暗中从事其它业务的现象。非粮化、非农化使得一些耕地沦为数字的统计而无具体意义，严重影响我国粮食安全。这也是推行农业供给侧结构性改革的主要背景。

在这样的背景下，就有必要将有基础的农田划入特定的保护区域，明确粮食生产功能。一方面，这能防止工业化、城镇化和一些不合法现象对农业用地的挤占；同时划定的区域也能为政府部门定向扶持、精准施策、推动农业技术升级提供载体。毕竟农业政策并不能总是“撒胡椒面”，针对不同作物、不同区域的政策是有所差异。例如高库存的玉米总的基调是调减、压缩种植面积，引导农村转种其它作物；而大豆则是国家鼓励种的作物。在调整库存、产能的同时，推动机械化、规模化等方面的升级，有助于农业经营压缩成本和提高质量。国务院的指导意见就提出，要加强骨干水利工程和中小型农田水利等综合生产能力建设，同时加强对土地经营权流转和适度规模经营的管理服务。并提高农业社会化服务水平，积极推广“互联网+”、物联网、云计算、大数据等现代信息技术。由此，国产粮和进口粮的差距有望缩小，农业经营主体的利润也将提高，促使更多人、更多资源投入粮食生产，形成良性循环。

值得肯定的是，这次国务院文件体现的是一种“大粮食观”，不仅设定9亿亩粮食生产功能区，还设定2.38亿亩重要农产品生产保护区(两者统计有重合)。重要农产品包括大豆、油菜籽、蔗糖、橡胶等，是我国主要的经济作物，这些农产品同样影响着我国经济的平稳运行。其中，部分作物还能和粮食作物实现轮作，这既能实现土地价值的有效利用，又能提升农民和其他农业经营主体的收入，促使更多人关注农业、愿意从事农业生产经营。

两个区域的划定，不能只是挂块牌子那么简单。“粮食生产功能区”和“重要农产品生产保护区”并不是说一块地可以种稻谷、种甘蔗却撂荒着，而是要实实在在种着稻谷和甘蔗，并且保障这些作物种得好、卖得出、赚到钱。种植者的心安稳下来，粮食安全才能真正算被保护好了。而要稳住种植者的心，就需要在划定保护区域的基础上进行农业升级。必须充分认识到，划定保护区域并不是国家粮食安全的全部。保护是为了升级，而农业升级本身就是对粮食安全最好的保护。