如果把1997年年初国家电力公司的成立看作中国电力市场化的开端，那么中国电力体制改革已经走过近20年的历程。这20年大致分为三段：第一阶段从1997年至2001年，电力行业迈出了政企分开的实质性步伐，政府管理部门与国家电力公司开始理顺关系，并探索各自运作机制；第二阶段从2002年至2014年，是落实《电力体制改革方案》，即“5号文”的过程；第三阶段自2015年《关于进一步深化电力体制改革的若干意见（中发[2015]9号）》开始，电力体制改革在全面深化改革的背景下进入了新的探索阶段。

国家电力公司与“5号文”

电力市场化的起步有着深刻的体制背景。

改革开放之后至20世纪90年代初，国有企业改革一直是经济体制改革中心环节，不过随着政企关系的深刻变化、非公有制经济的繁荣发展和市场环境的急剧变化，国有企业整体开始陷入经营困难。针对这一局面，1993年的十四届三中全会确定社会主义市场经济体制的改革目标，并做出进行国有经济布局结构战略性调整和加强国有企业现代企业制度建设的重大决策；十五届四中全会时，国有经济布局结构战略调整的思想更加清晰。从90年代中期开始，在国有经济“有进有退”的基础上，电信、电力、石油、石化、民航等领域内均实施了旨在增强国有经济控制力的战略性重组和现代企业制度建设。从这个意义上讲，彼时的电力体制改革是全国整体国企改革的一部分，是顺应社会主义市场经济体制改革的要求。相应地，电力体制改革的主要问题是，如何推进电力行业的政企公开，如何通过企业和市场而不是指令和计划来促进电力发展。

彼时电力体制改革的另一面是转变政府管理职能和推进政府机构改革。其中，对电力产生重要影响的关键改革包括财税体制改革，以及中央与地方事权划分改革。1994年实施的分税制改革极大地调动了地方和企业的积极性，有力推动了地方和企业电力投资的增长。由于地方和企业投资主要集中在电源建设，它们与国家电力公司之间在利益分配方面不可避免地形成了现实和潜在的冲突，这在很大程度上构成了“二滩弃水”的一个深层次原因。不过总体而言，这些改革对于推进整体经济体制的市场化是有巨大作用的。财政支出改革也在与国有企业改革协调推进，目的是让企业真正成为自负盈亏的市场主体。国家财政在取消对国有企业直接补充资本金的基础上，也在大幅压缩给予国有企业的直接亏损补贴（到2003年“5号文”实施时，这一补贴完全停止）。同时，中央与地方的事权也伴随着分税制而相应调整（但这种划分并未制度化和法制化，给后来中央与地方的能源和电力管理体制带来一些不利影响）。就这些政府领域内的改革而言，电力体制被推到了不得不改的位置，也可以说，国家电力公司是必然要成立的。

总体来看，以国有企业改革与政府机构改革为核心的整个社会主义市场经济体制改革推动了电力市场化的起步。同时，风起云涌的国际电力市场化改革浪潮也为中国带来了理论借鉴和经验参考，其最重要的作用在于使决策者认识到，尽管阶段性的改革重点是政企分开，但长远目标必须定位于电力市场建设。所以可以看到，当时的改革指导思想坚持了自上而下和系统性的原则，这就使电力体制改革具备了良好的氛围，具体体现在三个方面：一是《电力法》（1995年）为电力体制改革提供法制基础，同时决策者要求必须提出整体性改革方案；二是由于电力体制改革与整个社会主义经济体制建设紧密相关，因而尽管方案设计中也存在争议，但并未影响推进改革的基本共识；三是其他领域内相对成熟的改革经验为电力体制改革的推进提供了借鉴和信心。因此，1997年国家电力公司的成立虽然还无法预示后续的具体改革政策，但至少反映了中央对传统电力体制弊端的否定及推进体制改革的决心。

这也就决定了，国家电力公司是一种过渡性的制度安排。新成立的国家电力公司只是一个变换了名称的电力管理部门，其当时的主要工作是顺应政企分开和政府机构改革要求，逐步分离出行政管理职能，推动建立现代电力企业制度。如果没有进一步的改革方案，那么国家电力公司将不过是一个新电力部。因此可以说，国家电力公司的短暂存在为2002年《电力体制改革方案》的出台和落实提供了明确的市场化改革对象并迈出了关键一步。