11月7日，国家发改委官网发布“关于《服务经济创新发展大纲（2016-2025年）》（征求意见稿）公开征求意见”（以下简称《服务经济大纲》）的公告，向社会公开征求意见，时间为2016年11月7日至11月20日。《看医界》（vistamed）第一时间邀请《看医界》专栏作者、陕西省山阳县卫计局副局长徐毓才为您带来独家精彩解读：

笔者阅读了全文，深感这是继2013年国务院40号文件“关于促进健康服务业发展的指导意见”之后，又一篇可能对健康服务业发展带来重大发展机遇的重磅文件，而且是充分吸收了党的十八届三中全会、四中全会以及今年8月份全国卫生与健康大会以来的许多政策智慧。通过梳理，大体可以归纳为以下四部分：

1、市场主导方向更加明晰

长期以来，在健康服务领域到底是政府主导还是市场主导这个问题上学界一直争执不下，从近几年政策制定情况看，显然是政府主导占了上风，然而与政府大量投入（甚至在经济下行压力与日俱增的情况下依然初衷不改）形成强烈反差的却是群众并没有收获应有的获得感，暴力伤医事件不断等等惨烈的现实似乎告诉人们目前我们在推进健康服务的思路上一定出了问题。

这一次，发改委《服务经济大纲》征求意见稿在“基本原则”中明确提出要“坚持市场主导、政府服务。发挥市场在资源配置中的决定性作用，最大限度激发市场主体活力，在公平竞争中提升服务经济竞争力。更好发挥政府作用，加快转变政府职能，明确政府责任范围和职能边界，适应服务经济发展规律创新经济治理，改进服务和监管方式，优化政策支撑体系，营造良好发展环境。”

2、第三方服务质量调查将成为常态

长期以来，我国的医疗服务质量评价体系，甚至医院等级评审总是难以摆脱卫生行政部门主导的影子，因此在这一极其重大的医院事件中常常伴随着很多笑话和黑幕，玷污了医院等级评审的公正性和严肃性，甚至很多专家也成了政府的御用“工具”。

为此，多年来一直有一种呼声，就是在医院医疗服务质量评价过程中引入第三方调查，这次，《服务经济大纲》征求意见稿总算把这个愿望写进去了。

在“健全服务质量治理体系”明确提出，要构建责任清晰、多元参与、依法监管的服务质量治理和促进体系，加快形成以质取胜、优胜劣汰、激励相容的良性发展机制。强化企业主体责任，提升政府监管和执法水平，充分发挥社会监督作用。畅通消费者质量投诉举报渠道，推广服务质量社会监督员制度，鼓励第三方服务质量调查。支持行业协会商会加强质量自律，发布行业服务质量和安全报告。加快推进检验检测认证等质量服务市场化发展。

3、社会办医政策更加开放

一是完善市场准入制度，全面实施公平竞争审查制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，促进服务和要素自由流动、平等交换。实施市场准入负面清单制度。以市场准入负面清单为核心，建立服务领域平等规范、公开透明的准入标准，并适时动态调整。放宽民间资本市场准入领域，扩大服务领域开放度，推进非基本公共服务市场化产业化、基本公共服务供给模式多元化。

二是破除各类显性隐性准入障碍。减少审批事项，优化审批流程，规范审批行为。清理规范各类前置审批和事中事后管理事项，明确确需保留事项的审批主体、审批程序和审批时限，并向社会公开。推进教育、医疗等社会服务领域有序对外开放。

三是继续推进商事制度改革。整合公共服务机构设置、执业许可等审批环节，不得限制社会资本兴办公共服务机构的经营性质，鼓励有条件的地方为申办公共服务机构提供一站式服务。

四是打破市场分割和地方保护。推进统一开放、竞争有序的服务市场体系建设，打破地域分割、行业垄断和市场壁垒，营造权利平等、机会平等、规则平等的发展环境。除特殊规定外，禁止设置限制服务企业跨地区发展、服务跨地区供给的规定，纠正各种形式限制、歧视和排斥竞争的行为。加大服务领域反垄断力度。

4、医疗机构经营性质确定标准更加清晰

党的十七大报告就提出要建立政事分开、管办分开、营利与非营利分开、医药分开的医疗机构管理机制，但10年来，对于怎么分开一直没有具体的办法，几年前，国家卫计委也曾经发文明确，对于非公立医疗机构可以自主选择医疗机构的经营性质，也就是可以自主选择是“营利性医疗机构”还是“非营利性医疗机构”，但一直没有明确怎么界定。

而这次《服务经济大纲》征求意见稿“确立法人主体平等地位”一节中，明确实行营利和非营利分类管理，明确不同性质主体的权责。……将要求取得合理回报、保留剩余资产所有权的机构登记为营利性机构。将公益类事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会等非营利性机构统一为非营利性法人。

5、公办医疗机构要实行弹性灵活、权责明确的聘用制度了

《服务经济大纲》征求意见稿在“深化事业单位改革”一节中提出，按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，加快推进事业单位分类改革，将从事生产经营活动的事业单位及能够分离的生产经营部门逐步转为企业。

加快建立现代法人治理结构，推动产权管理与业务管理分开，健全内部决策、执行与监督机制，依法独立开展经营活动。改革完善人事制度，改革事业单位编制管理办法，建立与不同性质组织运作相适应的人力资源管理制度。鼓励公办医疗、养老等机构与从业人员实行弹性灵活、权责明确的聘用制度。健全人才使用和激励机制。打破制度障碍，完善职称评定、薪酬制度、社会保障等配套政策体系，促进医疗、教育等各领域人才有序自由流动。加强劳动保护和职业防护，积极改善医疗、养老服务护理人员等工作条件。健全人才创新成果收益分配机制，支持人才以知识、技能、管理等多种创新要素参与分配。有效落实医务人员多点执业。完善民办机构参与公办机构改制细则，鼓励从事生产经营活动的事业单位直接改制为混合所有制企业。

6、养老也既是挑战更是机遇

《服务经济大纲》征求意见稿十分重视直面健康服务业的现实，多次提到人口老龄化的严峻形势，更把这一挑战当做促进健康服务业发展的重大历史性机遇。

在一开始介绍“服务经济发展的时代背景”，分析“我国服务经济发展基础和条件”时指出，我国进入服务经济加快发展的重要时期，发展的空间与潜力巨大，但也面临诸多问题与挑战。一方面指出，我国服务经济发展站在新的历史起点上。2011 年成为吸纳就业最多的产业，2012年增加值超过第二产业，2015 年增加值占 GDP 比重超过 50%。但服务经济发展仍面临诸多矛盾和问题，整体水平不高，产业创新能力和竞争力不强，质量和效益偏低。另一方面也要认识到，我国服务经济进入全面跃升的重要阶段。其中指出“绿色化、人口老龄化等趋势有效助力服务经济发展。”

正是基于这种认识，《服务经济大纲》征求意见稿对养老服务情有独钟，多出提到“养老”一词。在“丰富服务经济文化内涵”一节中指出，要将“健康养老”与旅游休闲、文化娱乐、体育健身等服务中注入传统文化、民俗风情和区域特色，作为提升研发设计、商务咨询等服务的文化创意含量的元素。

在“扩大社会服务有效供给”中专列“养老服务”一节。指出“”全面放开养老服务市场，丰富养老服务和产品供给，加快发展居家和社区养老服务，建立以企业和机构为主体、社区为纽带的养老服务网络。支持社会力量举办养老服务机构，重点支持兴办面向失能半失能、失智、高龄老年人的医养结合型养老机构，鼓励规范化、专业化、连锁化经营。推动养老服务向精神慰藉、康复护理、紧急救援、安宁疗护等领域延伸。鼓励发展智慧养老。探索建立长期护理保险制度，发展商业长期护理保险等金融产品。探索实行养老券等制度。

7、健康服务仍然需要借力医改

在《服务经济大纲》征求意见稿中专列一节论述“健康服务”。充分说明“健康服务”在“服务经济”中占据非常重要的地位。

而在如何实现方面，第一句就是“深化医药卫生体制改革”，其中是这样论述的，一是“完善准入制度，强化服务质量监管，建立覆盖全生命周期、满足多元化需求的全民健康服务体系”。二是“有序推进公立医疗机构改革，大力发展社会办医，鼓励发展专业性医院管理集团，加快形成多元化办医格局”，加大政府购买服务力度，制定政府购买服务指导性目录。探索对知识密集型服务业实行年租制、“先租赁后出让”等弹性供地制度。加深内地同港澳在文化教育、医疗保健、养老安老、环境保护、食品安全等领域交流合作，支持内地与港澳开展创新及科技合作。积极推动文化、中医药等服务出口。三是“鼓励发展医学检验等第三方医疗服务，推动检验检查结果互认”。四是“推动精准医疗等新兴服务发展”。五是“推进医疗服务下基层，推广面向居民家庭的全科医生签约服务”。六是“支持中医药养生保健、医疗康复、健康管理、心理咨询等服务发展”。七是“鼓励创新型新药研发”。八是“积极发展智慧医疗，鼓励医疗机构提升信息化水平，支持健康医疗大数据资源开发应用”。九是“鼓励发展第三方医疗服务评价”。十是“丰富商业健康保险产品，大力发展医疗责任险、医疗意外险等执业保险”。