英国：从济贫法到福利国家

文/梁发芾

公元十五六世纪，英国圈地运动兴起，大量农民失去土地，沦为流民和乞丐。此前，人们主要通过向慈善机构捐款，通过宗教组织如修道院救助流民和穷人。但宗教改革时，亨利八世解散了修道院，通过修道院救助穷人的机制也不存在了。这种情况下，英国政府制定并实施了一系列社会立法，对贫民提供不同方式的政府救济。1601年，英国颁布了历史上第一部专门的济贫法《伊丽莎白济贫法》。

济贫法规定由基层组织教区为济贫的基本单位，负责本辖区的济贫事务。这些事务包括确定济贫税的额度和济贫税的征缴，确定济贫标准和济贫费用的发放，向穷人提供救济等等。

教区提供救助的资金，主要来源于向辖区居民征收的济贫税。济贫税是一种地方税种，不断增加的税收提供的雄厚物质支持，对贫困救助功不可没。但济贫税在实施中也遇到不少问题。由于缺乏监督，滥用、挪用和私吞济贫税的情况普遍存在，支出账目往往不清楚甚至有伪造的情形。针对这些情况，1744年英国通过法令，规定每个教区、市镇的教区委员和济贫监督员应在教堂公布治安法官批准的每一项济贫税，不在公告规定范围内所征收的税收均为无效。同年，英国通过的另一项关于登记济贫税的法令规定，自决定征税起，14日内所有申诉都应登记在册，登记簿存放公共场所，所有要缴税的人可自由查询；有关济贫税的任何申诉均在季节法庭上裁定；征税评估应登记在簿，纳税人也可以自由查询。

因为每个教区负责自己教区的济贫工作，包括征收济贫资金所依赖的济贫税，所以，那些不属于本教区的流民和乞丐无权得到本教区的救助。教区为了减少救济负担，往往极力驱赶有可能成为本教区累赘的外来者。为了得到救济，贫民被剥夺自由迁徙权和自由工作权，形成教区依附，使得确实贫困的外来贫民得不到救济，也导致劳动力自由流动受限。这些弊端受到包括亚当·斯密在内的有识之士的反对，限制劳动力流动的做法被废除。

到19世纪初期，很多人反对济贫法，认为济贫法培育懒汉，鼓励不道德，一些有影响的人也主张废除济贫法。1834年，英国议会通过了济贫法修正案。

与旧济贫法相比，新济贫法出现了倒退。新济贫法最大的变化是实行了“劣等处置”原则。力推“劣等处置”原则的埃德温·查德威克说，每一个便士的授予，如果导致穷人阶层的状况比独立劳动者的状况变得更好，那就是对懒惰与恶习的奖赏。为了使“劣等处置”原则得到更好落实，又实施“济贫院检验”方法，即停止一切户外救济，将救济活动集中在济贫院。济贫院被刻意设置成管理苛刻，缺乏自由，生活水平极其低下，让人望而生畏的地方。只有这样才能保证济贫院内受助者生活状况确实低于院外独立劳动者。

新济贫法公布实施的时候，正是英国北方工业陷入不景气的时候，工人们大量失业，生活陷入困顿。以前，失业工人可以从教区得到临时救济，度过暂时的困难。而新济贫法禁止院外救济，使得失业工人面临要么在院外挨饿，要么屈辱地进入济贫院接受救济的两难选择。

从19世纪后半期开始，贫困问题困扰着英国。大规模工业化、市场化后，工人阶级除了劳动力一无所有，只有靠出卖劳动力维持生活；但市场存在巨大的风险，工人阶级时刻面临失业、伤残等威胁，这些威胁无不导致贫困、疾病和老无所养。而这一切并非个人道德所致。

显然，传统的济贫法已经不适应高度工业化、市场化的社会救助要求，必须建立新的制度以适应时代的变迁。经过反复的辩论，也受到德国社会保险制度的影响，1908年，英国议会正式批准了养老金法案，建立了国家养老金制度。法案明确了国家养老金制度的普遍性和免费性原则，支付国家养老金所需的一切费用均来自议会批准的拨款，法令保护养老金领取者的选举权、公民权及宪法保护的权利。1911年，英国正式建立了国民健康保险制度和失业保险制度。这样，英国就正式建立了以社会保险制度为核心的现代社会保障制度。该制度为建设福利国家奠定了基础。不过此时的社会保险制度尚处于初创时期，覆盖面小，措施零碎，传统济贫法仍然发挥着兜底救助功能。

英国的福利制度诞生于艰难时代。在“二战”硝烟弥漫，国家存亡未卜的关键时刻，英国就提出了建设福利国家的计划。经过努力，1948年7月，英国国会先后通过家庭补助法、国民保险法、工业伤害保险法、国民健康服务法和国民救助法等五大法案，加上此前已颁行的国民住宅法、劳动交换法、职业训练法等，构成世界上堪称楷模的社会安全制度。1948年，英国向世人宣布，它已建成“福利国家”，基本实现了“最低原则”和“普遍原则”，即保障全体国民的生活不低于维持生存的最低限度，社会保障惠及全体国民。随着福利国家的建立，传统济贫法也走到了终点。

作者为财税史学者