大国安边策 鄂尔泰与云南“改土归流”

文/王振刚

鄂尔泰（1680~1745年），满洲镶蓝旗人，姓西林觉罗氏，字毅庵，是雍乾时期的重臣，雍正帝最为信赖的三位心腹和股肱大臣之一。纵观鄂尔泰的一生，其主要功业是在雍正时期他在云贵总督及广西总督任上奠定的。从国家治理视野看，业绩主要表现为西南地区（云、贵、广西）的改土归流（在少数民族地区废除土司制，实行流官制的政治改革）、开辟苗疆以及兴修水利三个方面，其中尤以改土归流影响最大。

土司制度（有时也称土官制度）是由先秦至唐代的羁縻政策发展演变而来，是元明清三代中央政府对边疆民族地区实行的一种特殊的羁縻统治制度。这种制度曾广泛存在于西南少数民族聚居区，其中尤以云南边疆地区的土司制度最具代表性。元明清时期土司制度在云南边疆地区经历的兴衰变迁，是与云南各民族地区的社会、经济、政治、文化、军事发展的客观历史条件相适应的，也是三朝中央政权对云南边疆民族地区实行“因俗而治”的结果。土司制度的确立及改土归流的实施，在中国古代边疆民族政策史上具有重大的历史意义，对我国统一多民族国家的巩固和发展产生了重要影响。

雍正时期土司制度的消极作用越来越明显，成为套在少数民族地区人民头上的枷锁，严重阻碍了生产力的发展和社会进步，对西南部分土司进行改土归流已成为时代的课题。正如《清史稿·二百九十九（土司一）》所载鄂尔泰的奏言：“其改流之法，计擒为上，兵剿次之”。在鄂尔泰上奏给雍正帝的诸多奏折中，他不仅详细地条陈了土司制度的弊端，云、贵、广西土司种种祸乱地方的行为，而且还高屋建瓴地提出了“改土归流”及其善后工作中切实可行的方法与策略。从雍正帝回复鄂尔泰的诸多朱批谕旨中常可见到，“是，当之极，实慰朕怀。”“朕心中嘉悦，竟至于感矣，有何可谕，勉之。”“若是如此，妙不可言。”“是极，通极，当极，此朕之本意，谆谆告诫近边督抚者不计其数矣。”等等批语，我们不难看出，鄂尔泰在西南地区推行的改土归流不仅得到了雍正帝的坚定支持，还鲜明地体现了最高决策者深化边疆民族地区治理的需要。

作为有清一代励精图治的圣君和名臣，雍正帝与心腹大臣鄂尔泰在西南地区进行的改土归流顺应了历史潮流。在雍正帝信赖支持下，自雍正四年至雍正九年（1726~1731年），鄂尔泰以雷厉风行之势在云南进行了大刀阔斧的改土归流，主要表现为：

其一，“为惩一儆百之计”，鄂尔泰改流并严惩了镇沅土知府刀瀚、沾益土知州安于蕃。

其二，在事先调研、征求舆论的基础上，提出了调整行政区划、归并事权的建议，将东川府由四川划归云南管辖，为进一步推动乌蒙、镇雄两土司改土归流做好了铺垫。此后，鄂尔泰对川属乌蒙、镇雄土知府的改土归流、归滇及其善后举措，成功消除了乌蒙山区长期以来土司的割据势力，奠定了滇东北（今昭通）地区的基本格局，深化了国家对该地区的综合治理，为内地移民的进入、经济的开发和社会的稳定创造了条件，得到了雍正帝的高度肯定：“自然就近归滇为是，题到有旨，卿只管奉此旨筹画料理。”

其三，鄂尔泰对车里宣慰使所辖之澜沧江以东版纳部分地区的改土归流及普洱府的设立，大大深化了清王朝对云南边疆地区的治理，为汉文化在云南边地的传播和边防的巩固，带来了积极的影响。

其四，总体上看，鄂尔泰对改土归流的复杂性也有充分的认识，在改土归流前已制定了成熟的方案、缜密的计策，在改土归流中对土司的安置和处理也都作了因地、因时、因势、因俗的变通。对改流地区流官的任用更高度重视，认为“新定地方，流官最关紧要”，流官素质的高低事关“夷务”治理的成败。鄂尔泰将土司“有无过犯”“土民是否相安”作为改流的重要依据，并非一刀切地将所有土司都改为流官，这一原则和策略不仅大大减少了改流的阻力，对改流后善后措施的有效实施也大有裨益。

雍正年间，鄂尔泰在西南（特别是在云南）地区进行的改土归流不仅是其施政业绩的重要体现，更是国家深化边疆地区治理意志的彰显。解决这一时代课题，奠定了他一生中最为耀眼的功勋，也因此赢得了雍正帝的激赏：“其改土归流政策，劳在一时，功在万世”。

作者为云南大学历史与档案学院历史系副教授，主要从事中国边疆史研究。