专项债存量规模近9万亿 PPP市场增量受“挤压”

作为地方政府基建投资的重要资金来源，地方政府专项债的发行进度成为今年备受关注的一个热点。

中诚信国际统计，截至7月末，地方政府专项债规模达到8.89万亿元。在专项债可以作为重大项目资本金通知下发后，预计年内专项债作为配套融资对基建投资的撬动规模大概在0.9万亿~1.4万亿元。

这种杠杆效应，对缺钱的地方政府来说，无疑很受欢迎，但同时，专项债快速推进背后，PPP（政府和社会资本合作）业务规模却开始大幅下滑，两者“此消彼长”的局面似乎愈演愈烈。

对于市场而言，专项债是否对PPP形成挤出效应？多位PPP从业人士给出的答案是：短期内仍存在不确定性，因为仅从规模上看，专项债的规模和PPP投资额还有一定差距。

《政府工作报告》提出，今年新增专项债务限额2.15万亿元，较去年增加8000亿元，但是PPP投资额从2014年至今已经达到13.6万亿元。

争夺市场

“相比去年，今年新推出的PPP项目比较少，对于我们公司来说，今年我们的PPP业务市场占有率从12%提高到25%左右，增加了一倍多，但是业务量却下降了25%。”8月15日，全国排名前十的某PPP从业人士坦言。

在各项政策监管下，PPP项目的周期变长了。

“原来3个月的项目，现在基本要持续6~9个月，人更忙了，钱却少了。”多位PPP人士感叹。

在上述排名前十的PPP从业人士看来，这几年国家对PPP项目的审计、督查也比较多，特别是一些不合规项目相继被清库，使得市场信心在一定程度上受到影响。

公开数据显示，截至2018月10月，财政部PPP中心共累计清库2428个项目，涉及投资额2.9万亿元，整顿完善2005个项目，涉及投资额3.1万亿元。

受此影响，7月14日全国PPP综合信息平台监测数据显示，在财政承受能力方面，全国2570个有在库项目的各级行政区中，2517个行政区PPP项目合同期内各年度财政承受能力指标值在10%红线以下，其中1835个行政区低于7%预警线，1379个行政区低于5%。

“这种预期下，相比PPP模式，专项债目前的审核条件还是相对比较宽松，而且可以运用政府基金预算做担保，以及借新还旧的展期等方式，对地方政府来说，也愿意发行专项债。”该人士告诉记者。

“但是专项债的量毕竟有限，所以PPP市场仍然还有希望。”对于当前专项债和PPP市场的前景，多位PPP从业人士给出这样的回答。

据悉，2014年以来，PPP累计项目9036个、投资额13.6万亿元；累计落地项目5811个、投资额8.8万亿元，落地率64.3%；累计开工项目3446个、投资额5.1万亿元，开工率59.3%。

北京大岳咨询有限公司总经理金永祥告诉《中国经营报》记者，国家明确了高质量规范发展是PPP市场的主旋律，这也意味着PPP模式仍是地方政府重要的资金来源。

“更为重要的是，PPP不在政府债务的范畴，在中央大力控制地方政府债务率的背景下，地方政府选择PPP其实更利于稳增长目标的推进。”金永祥说。

2018年开始，PPP模式进入规范之年，受“92号文” 《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》、“54号文”《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》资管新规等从严监管政策的影响，PPP项目的成交数量和规模均呈下降趋势。

财政部金融司原司长孙晓霞在接受媒体采访时表示，未来要加强PPP项目全流程信息公开，坚持公开竞争方式选择社会资本，发挥中国PPP基金引导作用，优先支持民营资本参与的PPP项目。

聚焦区县

“专项债项目将持续聚焦补短板，并在当前农业农村、老旧小区改造等资金投入较低领域加大倾斜支持力度”。中诚信国际研究院研究员卞欢分析称。

和PPP模式相比，专项债的重点更在于补短板项目。

卞欢分析，未来专项债项目层级仍将趋于下沉至区县，一方面是区县层级自身财力较弱，公益性项目资金缺口较大，对于专项债额度需求较高。

另一方面，在当前扩大农村市场需求、加大乡镇基础设施建设、扶贫攻坚的政策导向下，乡镇及农村地区公益性项目需求也将进一步扩大，将成为下阶段专项债资金重点支持方向。

中诚信国际统计，2019年上半年，地方政府专项债共计发行470只，发行规模达到1.55万亿元，同比大幅增长327.97%，在地方债发行规模中占比55%。

从项目行政层级看，以区县层级为主。其中，区县级项目占比达到70%，市级与省级项目占比分别为28%与2%，项目收益专项债成为区县级公益类项目的重要资金渠道。

上述PPP从业人士表示，从专项债可以作为重大项目资本金的角度看，区县级财政的支出压力也比较大，专项债特别是项目收益专项债向这些地方倾斜有利于缓解债券到期压力。

根据《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（“89 号文”）要求，地方政府项目收益专项债对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照该项目对应的专项债余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。

此外，地方政府专项债新规提出，地方政府专项债券资金可用作资本金的重大项目主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目。

按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》要求，国家将进一步加大专项债在撬动基建投资中的重要作用。

国泰君安的测算结算显示，以地方政府专项债可用作项目资本金的比例为20%进行假设，那么目前待发的新增地方政府专项债作为资本金，可拉动基建投资7740亿元。