民资首度控股高铁 政府创新补贴机制

PPP模式的广泛推广正在逐渐打破国资和民资在公共服务领域的固有格局。继以桑德、碧水源等为代表的民资在环保、水务等领域打开了一片天后，这次民资开始在高铁领域崭露头角。
作为发改委推出的首批八个社会资本投资铁路示范项目之一，杭绍台高铁近日签约，由浙江复星商业发展有限公司牵头组成的7家民营企业联合体持股比例超过51%，成为新中国铁路史上首条民营资本控股的高速铁路。
根据发改委发布的《切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，未来要做好能源、交通运输、水利等基础设施领域PPP推进工作。
不过，值得注意的是，当前高铁PPP项目仍无成熟先例可循。民资控股固然能够激发社会资本的参与热情，但高铁项目动辄百亿元的投资规模，除了中标方需要具备丰厚的资金实力外，更考验其专业运营能力，这将成为民资参与高铁项目的一个重要条件。
民资绝对控股
“谈判的核心是如何提高项目吸引力，鼓励社会资本积极参与。”9月11日，在项目正式签约后，中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监周伟告诉《中国经营报》记者。
作为政府方的咨询顾问，过去10个月，周伟带领他的团队重点做了一件事，就是对该项目进行全方位的论证。“首先需要对铁路行业进行深入研究，并要与相关铁路设计、建设、运营、财务、法律专家进行探讨，同时要广泛征求省市政府、项目实施机构、以及潜在社会资本等利益相关方的意见、建议。”周伟坦言。
在长达近一年的沟通中，周伟试图通过谈判来平衡双方的利益诉求，以制定更为科学的方案。“既要调动民营资本的热情，又要形成地方政府和社会投资者优势互补的格局，并最终降低社会资本的投资风险。”周伟告诉记者。
9月11日，由复星集团牵头的民营联合体与浙江省政府正式签署“杭绍台铁路PPP项目”投资合同。从股权结构看，民营资本占股51%，刚好达到绝对控股地位，其余49%由省市政府及中铁总出资。
对于这样的结果，周伟认为这是项目取得的一大创新。从投资合同看，杭绍台铁路项目可研估算总投资为448.9亿元，纳入政府和社会资本合作范围的总投资为409亿元。项目中选民营社会资本为浙江复星商业发展有限公司牵头组成的联合体，联合体成员包括上海星景资本、平安信托、平安财富、万丰奥特、浙江基投集团、宏润建设、众合科技等7家民营企业。民营资本出资占51%，中国铁路总公司出资占15%，浙江省、市人民政府占34%，其中浙江省人民政府占13.6%，绍兴、台州市人民政府各占10.2%。
2015年国家出台《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》（以下简称《意见》），明确全面放开铁路投资与运营市场，规定列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的各类铁路项目，除法律法规明确禁止的外，均向社会资本开放。
2016年1月11日，国家发改委就推出了8个社会资本投资铁路的示范项目，项目涵盖了高速铁路、城际铁路和地方铁路三个类型，涉及浙江、山东等7省份。杭绍台高速铁路正是其中之一。
根据公开资料披露的数据，目前在交通运输领域总投资额达到1.86万亿元的PPP项目库中，民间投资的占比仅为6%。在国企参与度更高的这个领域，此次民企联合体实现项目控股，显示从《意见》出台到项目落地，两年时间，民营资本实现了在铁路领域的大跨越。
中国投资咨询公司副总经理谭志国在接受记者采访时表示，该项目对我国铁路行业现行机制与PPP合作模式进行了大胆创新，在探索铁路的复合型运营机制与清算机制改革以及大型项目融资组织方式等方面意义重大。
事实上，铁路作为国家重要基础设施，由于投资渠道单一化，长期处于国资垄断地位，市场化程度并不高。
数据显示，截止到2017年6月底，铁路总公司负债已达4.77万亿元，负债率达64.9%，推动铁路投融资体制改革，鼓励社会资本进入铁路，显得较为迫切。
专业运营的挑战
“杭绍台铁路PPP项目由于项目利益相关方众多，加之高铁行业建设运营管理机制特殊和潜在社会资本数量有限等原因，导致方案编制难度很大。”周伟说。
据悉，项目拟定34年，其中建设期4年，运营期30年，为浙江省PPP项目的“一号工程”，不过按目前的测算，在运营期前10年，该项目的现金流并不充足。在此背景下，项目设立了“运营收入+可行性缺口补贴”的多层次回报模式。
周伟介绍，以SPV［specialpurposevehicle（特殊目的实体）］公司作为市场主体，除了在运营期内能获得铁路运输和多元开发等收入之外，政府在运营期前十年为项目公司提供可行性缺口补贴，金额通过竞争性磋商确定，由社会资本根据自身收益要求提出补贴方案，并自行承担相应的投资风险。
不过，这并不能打消市场的担忧。“高铁项目需要大量的资金，复星此次作为民营资本参与，其资金压力应该也很大，但这还不是最重要的，真正的考验是其运营能力能否实现项目高回报率。”一位致力于PPP研究的人员告诉记者。
对于这些问题，周伟似乎也深有感触。
在他看来，目前高铁行业建设运营管理机制比较特殊，市场化改革正在逐步推进中，投资回报机制不清晰。“一方面是自主定价政策难落地，国家发展改革委关于改革完善高铁动车组旅客票价政策的通知（发改价格〔2015〕3070号）明确：社会资本投资控股新建铁路客运票价实行市场调节，由铁路运输企业根据市场供求和竞争状况等因素自主制定，但落地难，另外一方面高铁是网络型交通工具，由中国铁路总公司进行集中运营调度和财务清算，投资回报机制不清晰，不确定性高”。他说。
对此，北京大岳咨询有限公司总经理金永祥表示，目前铁路项目安全质量要求高，国家在政策层面早已放开对民企参与的口子，但是铁路项目运营很复杂，对专业性要求也非常强，这可能更考验民资的能力。
缺乏具有相应能力的企业是该项目在寻找社会资本方遇到的一大问题。
对此，周伟表示，考虑到合作期长达34年，面临复杂的建设运营风险，在风险分担、利益共享的原则下，建立了列车开行对数等动态调整机制，由政府方为社会资本分担部分项目风险；同时，也设置了超额收入分配机制，在运营超预期的情况下，政府方将参与超额收入分配，防范政府让利过度。
尽管如此，但根据项目合同，目前设立的补贴机制是在运营期的前10年，而不是在整个投资周期内给民营资本提供补贴。这也意味着，通过政府为民营资本提供可行性缺口补贴的机制，帮助民营企业解决现金流的周转问题，在运营的后期仍需要重点关注。