PPP立法提速 “政府特许”或遭摒弃

从“政府特许”到“政社合作”，PPP立法思路浮出水面。

经过一个月的公示，8月16日，国务院法制办召集财政部、发改委、咨询公司等部门机构的人员就近期公布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》（以下简称《意见稿》）征求各方意见。

鉴于当前PPP实践中出现的社会资本方重土建工程而不愿意参与项目运营问题，《意见稿》认为，这很大程度上源于特许经营方式下的行政合同。在此次《意见稿》中，提出摒弃了“政府特许”，而采用“政社合作”，放弃了行政合同和特许经营，以减少政社合作中的不确定性，打消了社会资本参与PPP的后顾之忧。

《中国经营报》记者获悉，对PPP项目全生命周期中政府行为责任进行强化约束成为各方聚焦的争议点。

目前PPP领域的投资规模已经超过16万亿元，作为已出台的关于PPP法律法规中最高层级的法律文件，围绕《意见稿》讨论意见最终可能决定PPP项目操作的法律边界。

欲破多头监管

PPP推进三年多来，截至 2016年落地PPP项目数量和规模较2015年增长4倍多，覆盖地区及行业进一步扩大。

财政部最新发布的数据显示，到2017年6月底，全国已落地项目2021个，总投资额3.3万亿元。

不过伴随着规模扩大，一些不规范的行为也逐步显露出来。财政部副部长史耀斌在去年底全国财政系统PPP工作推进会上曾表示，一些项目在实施过程中出现了不规范的现象，需要引起高度重视。

这主要包括一些地方政府假借PPP搞变相融资，或想方设法规避PPP制度要求，借道政府购买服务等方式变相上项目，从而增加了地方政府债务风险隐患；地方“重数量、轻质量”，部分PPP项目前期准备工作不扎实，给未来项目实施埋下了很大隐患。

在全国金融工作会议防风险的基调下，PPP操作过程中的债务转移、运营淡化等问题突出，特别是政府特许经营思路下的PPP，主要以行政合同为主要参考标准，而行政合同导致的行政人（地方政府）拥有优益权，可以公共利益的名义，单方面变更、解除合同，给社会资本参与PPP合作带来很多不确定性。

今年2月，国家工商总局公布了江苏省工商行政管理局对吴江华衍水务有限公司滥用市场支配地位案的处罚决定书。

执法机关认定：当事人在供水经营中，利用其在吴江区范围内公共自来水供水服务的支配地位，明示或暗示房地产开发企业将给水安装工程、二次供水工程、接水装表工程等交由其全资子公司吴江华衍建筑工程安装有限公司或其指定的企业施工。

在上述交易中，房地产开发企业在供水工程施工单位的选择、材料设备的采购等方面没有自主选择权，破坏了公平竞争的市场秩序。法院决定责令当事人停止违法行为，并处以2000多万元的罚款。