PPP规范进行时： 政府无限兜底责任趋势递减

5、6月份，财政部连续下发50号、87号文，进一步规范地方政府举债融资行为，政府和社会资本合作（简称PPP）是其中规范的一大重点，这对PPP项目参与各方影响颇大。

经过三年推广，PPP项目市场不断壮大。财政部PPP中心数据显示，截至今年3月末，全国PPP已签约落地项目超1700个，投资额约2.9万亿元。

6月20日，在由中国财政学会投融资研究专业委员会主办的“地方政府投融资创新与合规性管理研讨培训会”上，中国财政科学院相关专家表示，PPP模式推广之初，就坚决杜绝明股实债、固定回报、兜底回购，但是地方违法违规举债中出现的承诺函、安慰函、兜底安排、回购安排等，都是想让政府承担兜底责任。应该看到，随着中国债务负担、公共支出规模的加大，政府承担兜底责任的趋势会慢慢改变，无论是PPP领域，还是其他。

对于参与PPP的金融机构，该专家表示，一些产业基金或金融机构应该转变思路，需要按市场方式识别项目现金流和重大风险，利用已有或新的工具来缓释风险的发生，不能像以前那样寄希望于政府兜底条款。

用市场力量约束“上项目”

财政部数据显示，PPP改革取得积极成效，2016年落地PPP项目数量和规模较2015年增长4倍多，覆盖地区及行业进一步扩大，民企参与度稳步提升，发展环境不断改善。2017年第一季度仍然保持项目落地加快的良好态势，净增落地项目增长28%。

PPP推进过程中，仍然面临一些问题。如片面追求投资和GDP增长，不加区分地扩大、泛化PPP模式的使用范围，将PPP模式简单理解为融资手段等。

5月初，财政部印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（业内简称“50号文”），“规范政府与社会资本方的合作行为”是其中一大类。

50号文明确指出，严禁地方政府利用PPP违法违规变相举债，地方政府及其所属部门参与PPP项目时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益等。

5月中旬，财政部金融司司长孙晓霞接受媒体采访时表示，政府对社会资本承诺固定回报、兜底回购，将无法实现有效的激励和约束，不符合PPP风险共担、利益共享的理念，是假PPP。问题的根源在于，部分地方政府和社会资本对PPP认识不到位，对于长达二三十年的合作仍心存疑虑。

6月20日的研讨会上，有地方财政人士直言，地方政府求发展心切，希望能更快地“上项目”，而规范的PPP流程比较长，难以满足地方实际融资需求。

上述财科院相关专家表示，当初推PPP的时候，是想借助市场力量来约束地方上项目的冲动，地方政府列出条件，按照市场机制，如果推出的项目得不到市场信任，后续融资安排也就难以落实。

上述专家解释到，PPP模式不仅解决钱从哪来的问题，还要求资金方出技术、出人才，通过提供符合要求的公共产品和服务，获得相应回报。这不同于资金和项目实施割裂开来的模式，传统模式政府筹得资金，交由政府预算单位执行，申请用钱、花钱，走的是政府内部决策流程、内部监督机制，容易出现超预算、超工期、超成本的现象。

中央部门也反复强调，PPP是适应国家治理现代化、市场起决定性作用、加快转变政府职能、建立现代财政制度和推动城镇化健康发展要求的一次重大体制机制变革。