个税调节功能的实现有赖于整体税改

近日，国务院发布《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》，提出“适当加大对高收入者的税收调节力度”，随后网上传出了“年收入12万元以上属于高收入人群，可能被加税”的消息，引起轩然大波。

虽然有关部门出面澄清，说并无年收入12万元以上属于高收入人群的规定，而且也无对这些高收入群体加税的政策，但是还是引起普遍的惊慌和焦虑，也引起对个税调节收入分配的议论和建言。

个税最重要的功能是调节收入分配，缩小收入差距，这个功能甚至比取得财政收入更为重要。但从目前情况看，我国的个税显然难以承担这项重要的功能。主要原因，无非两点。一是个税本身的问题，包括个税的设计和征管存在问题，弱化调节功能。二是国家整个税制结构的问题，主要是间接税过于沉重，其累退性不但抵消了个税的调节功能，甚至强化了收入不平等。

从个税本身来说，首先是个税存在设计缺陷。人们已经不厌其烦地指出了一些问题，如：起征点过低;分类征收而非综合与分类相结合;以个人为征收单位而不是以家庭为单位;一些重要支出没有扣除等，这些都是切中肯綮的见解。

个税体现调节收入分配的手段，就是实行超额累进税率。这个超额累进税率的设计上，就颇有玄机，主要问题是在最初的两个税档上。由于税率的级差较大而税档的级距较小，使得累进比较峻急，造成中等收入者负担过重。

我国的个税分为七个档次，边际税率也由低到高递增。超过起征点并进行扣除后的1500元收入部分，按照3%的税率征税;超过1500元到4500元的部分，按照10%的税率征收，超过4500元到9000元的部分，按照20%的税率征收。有识之士已经指出，这样的设计，对于月收入在15000元以内的中等收入者不利。这是因为，第一档税率为3%虽然不算高，但这一档的级距非常短促，只有1500元的区间，很快就跃升到税率为10%的第二档，税率陡增7%，可谓是一次较大的跳跃。第二档的级距只有3000元区间。第三档的税率更一跃而达到20%，是一次更大的跳跃。而此后各档的税率，只是以5%的幅度累进，而税档级距则更长。这样设计的结果，是刚过起征点后，纳税人的税负就以快捷的速度、陡峭的程度累进。刚刚进入中等收入的纳税人，稍稍增加收入便立即遇到剧烈的税档爬升，负担增加。从调节收入分配来说，位于个税前三档的纳税人并非真正的富人，他们不应为重点调节的对象。如果将最初这几档的税率级差缩小一些，将税档级距延长一些，那么，中等收入者的负担将会大大减缓。

在个税的征管上，源泉扣税非常成功，工薪阶层贡献了占个税总额近70%的税收，但对自行申报的管理却不理想，稽查也不到位。税务机关的信息显示，我国个税税率最高的两档基本无用，极少有人在这个税档纳税。这说明月收入超过6万元的高收入者的个税没有被有效征管，个税的调节功能没有实现，甚至还有逆向调节的后果。

个税设计方面的缺陷可以修改弥补，征管稽查也可以更为强化，但不管怎么改革个税，如何强化征管，只要中国税制大格局不变，那么，个税仍然有可能无法有效发挥调节收入分配的功能。

一个国家的整体税制，应该是高收入者负担更多的税收，中等收入者负担普通的税收，而低收入者基本不负担税收，尤其特困人群不但不应纳税，还要从国家获得救助。只有这样，才能有效缩小初次分配造成的贫富差距，保护弱者，化解贫富矛盾。由于我国间接税为主的税收结构，使得这样的设想无法实现。即使个税得到完善，但经过强大的间接税的抵消，社会收入差距不但不能缩小，反而还要加大。

去年全国税收总收入达到12.5亿元，国内增值税、营业税和消费税三项就超过6万亿元，加上进口增值税、消费税和关税，达到7万亿元之多。而个税仅为8618亿元，占税收的比重只有6.3%。以如此体量的个税，要实现收入分配功能，是决不可能的。

目前，据财政部科研所前所长贾康透露，缴纳个税的纳税人是2800多万人。当然，税务机关有不同看法，他们认为，2800万人只是工薪收入的纳税人，而所得税的纳税人中还有个体工商户，有自由职业者，还有因稿费收入、劳务收入等纳税的人等，所以个税纳税人不止2800多万人。税务机关此说有道理，但是不能改变个税纳税人是社会极少数人这一事实。目前我国个体工商户有近5000万户，2013年个体工商户的个税额占个税总额的8.8%。就算他们全部是个税缴纳者，加上工薪纳税人，仍然达不到一亿人。至于自由职业者，以稿费，劳务等取得偶然收入的纳税人，人数不会很多，而且也不稳定，可以忽略不计。这就是说，我国至少有十二亿到十三亿人，并不是个税纳税人。也就是说，这么庞大的人群的收入更低，连缴纳个税的资格还不具备。但是，他们是间接税的承载主体。他们以绝对的人数，通过各种消费活动贡献了7万多亿元间接税的绝大部分。而通过购物消费对国家税收进行贡献的人中，还包括近7000万名吃低保的特困人群，因为他们消费的生活必需品中都含有增值税、资源税之类，纳税是不可避免的事情。

这就是说，不管个税如何改革如何完善，仅靠个税本身是无法实现调节收入分配的目的的。要个税真正能够肩负起调节功能，两件事是无论如何必不可少的。第一，必须将间接税降下来，第二，必须将人们的收入搞上去。因为个税是超额累进的，当人们的收入普遍增加时，会带来个税总量的加倍增加。做好这两项，直接税和间接税的对比发生真正改变，通过税收调节贫富问题，就会相对容易些。