超大城市农地保有指标压缩新增建设用地难增

在北京、天津、上海到2020年农地占用指标几近枯竭、已经枯竭将近一年之后，全国《土地利用总体规划》的调整工作终于完成。这项前后耗时将近两年的工作，将决定未来将近10年中，与发展有关的“土地故事”。

作为全国土地工作的主管部门，国土资源部已经将《土地利用总体规划(2006~2020)调整方案》(下称《调整方案》)下发至各地方政府，并由地方政府在控制性指标的约束下，进行细化，而后进入实施阶段。

在《调整方案》中，北京等超大型城市的农地保有指标已经下调。但是，这并不意味着超大城市新增建设用地总量的增加。国土资源部已经明确，超大城市的农地保有指标下调，与新增建设用地增加，不构成因果关系。超大城市的经济发展，未来将难以继续维系“土地故事”。

调整完成

“这项工作一开始，部里面一直就强调这不是修编。”7月6日中午，一位地方国土资源厅的内部人士向《中国经营报》记者证实，《调整方案》已经下发到各地方政府，地方国土资源职能部门正在分解相关指标。

所谓《土地利用总体规划》是在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。由于中国目前执行最严格的耕地保护制度，国土资源部、地方国土资源职能部门按照各级土地利用总体规划，对用地进行指标管理和约束性审批。

按照惯例，修编即是对土地利用规划的目标等纲领性内容进行调整和修改，提出新的目标。而“调整”是在刚性约束目标不变的情况下，通过结构性调整解决现实工作中的突出矛盾，从而使土地管控与国民经济协同发展。

“因为刚性约束目标是逐级分解的，比如，全国的土地利用总体规划，耕地保有红线是18亿亩，这样就可以倒算出来，每一年，每个省的耕地保有指标是多少亩，然后再逐级向下分解，根据每一级地方的耕地保有指标，确定新增建设用地指标，进行审批管理。”前述地方国土资源厅内部人士向记者表示。

从约两年前开始，国土资源部着手对现行土地利用总体规划进行调整。在调整中，“耕地保有面积不降低”“强化存量建设用地盘活”“严格控制新增建设用地规模”等，均被作为指导性的刚性原则得以贯彻。

此前，国土资源部副部长王世元在一次内部会议上表示，土地利用规划调整的总体原则是，总体稳定、局部微调，应保尽保、量质并重，节约集约、优化结构，统筹兼顾、突出重点。

指标调降

在土地利用总体规划的调整中，超大城市农地保有目标的设定，一直是最为敏感的问题，几乎没有之一。由于北京、上海、天津、深圳、广州等超大、特大型城市最近10年来快速的经济发展，导致这些城市已经逼近农地保有红线，或者已经突破原有规划设定的农地保有红线。

这其中，矛盾最为突出的即是上海、北京、天津三个直辖市。全国土地第二次调查(以下简称“二调”)结果显示，以2020年为限，上海已经没有农地占用的空间;北京市和天津市，在农地占用空间的指标上，也仅有1.24万公顷和2000余公顷。

二调于2007年启动，至2009年结束。由于在调查过程中形成了海量数据，因此从2010年开始，国土资源部会同地方国土资源主管部门对二调数据结果进行分类汇总和研究，并提出针对性的政策要求。

“北京等超大型城市到2020年的农地保有指标，已经降了。”前述地方国土资源厅的人士告诉记者。按照调整方案，北京到2020年须保有的耕地总量不低于166万亩，而在原有土地利用规划中，这一指标为322万亩。指标降低将近一半。

其他几个特大型、超大型城市，大概也进行适当的耕地保有总量指标调降。在此之前，国土资源部部长姜大明在部署调整土地利用规划方案的有关工作时表示，要科学论证耕地保有量，要依据二调成果，调整增加耕地保有量和基本农田保护面积，合理安排生态退耕。

但是，姜大明彼时也强调，要防止地方借机大规模调规，防止规划调整完善演变成规划修编或重编。“调整是结构性的，总的管控指标没有突破，有地方减少耕地的保有量指标，就会有地方增加耕地的保有量指标，从而使布局更加合理。”前述地方国土资源厅内部人士称。

难有新增

“耕地保有指标的下调，并不一定意味着新增建设用地总量的增加，更不意味着住宅用地的增加，所以，不可能对超大型城市的房价造成什么实质影响。”中国土地开发综合研究院研究员黄群贤向记者解释。

中国土地管理实施“用途管控”的方式。按照用途，城镇国有建设用地中，包括住宅、商业、公建、教育、综合等用地。在农村集体土地中，包括农村集体建设用地、耕地、宅基地等用途种类划分。黄群贤向记者强调，不是除了耕地，就是国有建设用地，更不要说住宅了。

“现在确定的原则是，由国务院审批的超大型城市、特大型城市，原则上不安排新增建设用地规模的增加。”7月6日中午，国土资源部一位内部人士向记者表示，调降北京耕地保有量指标，并不意味着北京将新增建设用地规模。

“要积极适应经济社会发展的客观要求，进一步树立节约集约利用的资源观，强化约束性指标管理，实行建设用地总量和强度双控，既保障国家重大发展战略实施和‘十三五’重点建设项目落地，又确保依法依规管地用地。”王世元在一次内部系统会议上表示。

《调整方案》显示，在严格保护优质耕地和生态环境的前提下，以空间格局优化统领京津冀协同发展各项土地利用任务，推动区域现代农业协同发展，并且明确指出将严格控制新增建设用地，通过建设用地“减量瘦身”倒逼城市功能提升，原则上不安排新增建设用地，鼓励将存量建设用地转化为生态用地。

“所以，和房地产用地的供应量没有直接关系，北京的住宅用地供应也不会因此而增加，所以，大家不要觉得对房价有什么影响。”黄群贤告诉记者。