济青高铁推全国首个“以地养路”方案

铁路沿线土地综合开发在2014年可谓“雷声大、雨点小”，尽管国务院出台了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见(国办发〔2014〕37号)》(以下简称“37号文”)，但在地方层面一直没有实质性进展。

这一局面在2015年2月终于被打破，《中国经营报》记者近日获悉，济南到青岛的高铁线路(以下简称“济青高铁”)站场周边土地综合开发方案已经获得铁总的认可。据了解，铁总负债超过3.5万亿元，地方政府投资铁路的资金压力也在增大，多方位筹资建铁路成为各方认可的途径，加速土地综合开发也成为铁路部门的必然选择。

不过，有利益就有纷争，济青高铁的沿线土地综合开发方案也经历了铁路投资方与沿线各地方政府的反复博弈。业内人认为，上述开发模式一旦有成功的例子，会很快得到复制，即便有博弈，也无法阻挡铁路建设的热情，2015年铁总计划8000亿元的投资依然会是各地争抢的香饽饽。

首个获铁总认可的方案

山东省发改委副主任秦柯2月6日表示，山东省将加快推进铁路项目沿线土地综合开发，积极对济青高铁站场周边土地进行综合开发，减轻济青高铁融资压力，统筹做好土地综合开发规划、城市总体规划、土地利用总体规划的相互衔接，按照市场化、集约化原则，依法取得土地，进行综合开发，以开发收益支持铁路建设。

2015年1月12日，济青高铁项目可行性研究报告获国家正式批复。事实上，在制定可研报告的同时，山东省还制定了相应的土地开发方案。据秦柯介绍，山东省联合铁道部第三勘察设计院制定的济青高铁站场周边土地综合开发方案，获得中国铁路总公司高度认可，这也是全国第一个同步在可行性研究阶段制定出土地综合开发方案的铁路项目。

据了解，济青高铁全长307公里，规划输送能力单向5000万人/年，计划今年3月份开工建设，建设工期为4年。项目总投资估算599.8亿元，由山东省与中国铁路总公司按80%∶20%比例合资，山东省政府已明确，由山东高速集团(以下简称“山东高速”)代表山东省政府出资，由山东高速控股的山东铁路建设投资公司牵头组建济青高铁项目法人实体。

山东省发改委一位参与济青高铁土地综合开发方案制定的内部人士袁立(化名)向记者透露，已经上报给铁总的土地开发方案，只是一个大致的规划性方案，制定这份方案的主要目的，是帮助济青高铁项目获批。事实上，为了真正实施土地开发，省发改委另外制定了一份详细的土地开发方案，正在准备呈报给省领导。未来济青高铁沿线每个市都将成立一个土地开发公司，负责对该市高铁站场周边进行开发。

“简单点说，新建铁路沿线土地综合开发，就是在确定铁路站场位置之后，与沿线各地政府协商土地开发的规模和方案，然后向上申报方案和用地指标，流程上来看很简单，但操作起来由于牵涉面广，过程非常复杂。”袁立表示。

铁路投资方博弈地方政府

在袁立的记忆中，制定土地开发方案的过程，就是铁路投资方和地方政府的博弈过程。

首先引发争议的是37号文中“土地综合开发”的含义。尽管37号文提出“促进铁路建设投资等主体对新建铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发，提高铁路建设项目的资金筹集能力和收益水平”，并要求“地方政府统筹铁路站场及毗邻地区相关规划，通过综合开发用地供应与铁路建设联动等措施，引导市场主体实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发，有力有序推进铁路建设”。但袁立表示，文件并未明确铁路投资主体要进行的是土地的一级开发还是二级开发。在土地开发过程中，最挣钱的是土地一级开发，也就是土地划给投资方后，在完成征地、拆迁、“三通一平”等步骤之后，直接把地卖掉，这是稳赚不赔的。土地二级开发就有很多不确定性，比如投资方在这块地上搞房地产，但如果房子卖不出去，就砸手里了。