市县级债务或成地方债清理主战场

杜丽娟

在审计署对地方债规模摸底之后，财政部日前也发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（以下简称《办法》），部署各地清理存量债务，甄别政府债务，并要求地方各级政府及时将政府存量债务分类纳入预算管理。

可以预见的是，“十三五”期间，地方债务将迎来一场清理风暴。根据审计署去年年底发布的审计报告，地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013 年6 月底，省、市、县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05 亿元，其中市级、县级年均增速分别为17.36%和26.59%，远超省级债务14.41%的增速。

报告显示，在市、县级政府债务增速的同时，其债务风险也在聚集，而随着财政部对存量债务的管理办法，平台公司债务在被剥离的同时，部分债务也将有政府承担，这对地方政府来说，特别是对一些本身并不具备举债功能的市、县级政府来说，债务剥离将意味着一场大规模的债务偿还即将到来。

市县级政府“沦陷”

“在财政部发文之后，我们第一时间召集各市、县级财政部门组织会议，并针对债务的类别做了部署，重点关注市、县两级政府中的平台债务分类工作。”中部某省债务管理办公室相关人员表示。

以该省为例，目前市、县级债务的占比已经超过85%，去年以前，在首批自主发债省市城市中，该省没有获得举债的允许，所以债务基本以中央代发为主，但是随着高铁项目的投入，平台公司在政府融资过程中发挥了重要的作用，目前该省范围内具有政府性质的平台公司近100家。

“由于本身并不具备发债的可能，所以对市、县级政府来说，除了省级的转移支付，更多是通过平台公司的融资，这也成为债务聚集在市、县级政府的主要原因。”上述该省债务管理办公室相关人员表示。

事实上，该省的模式在全国范围看也并非个例，市、县级债务规模逐渐增大已经成为地方债务难以清理的重点问题。随着财政部上述办法的出台，这些市、县级债务在剥离过程中，所应承担的债务势必随着平台公司的债务市场化逐渐增大。

根据审计署发布2013年第32号公布的全国政府性债务审计结果。截至2013 年6 月底，地方政府负有偿还责任的债务增长较快。省、市、县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05 亿元，比2010 年年底增加38679.54 亿元，年均增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

审计署的这个摸底结果也成为此次财政部出台上述办法的一个基础。

一位接近财政系统的人士表示，尽管此前财政部和审计署，对地方债规模统计口径上存在差异，但是审计署作为监督部门，其对债务的全面摸底工作以及对省、市、县三级政府债务的分类仍然值得参考，为财政部此次出台的《办法》提供了重要基础。

根据财政部上述《办法》要求，存量债务是指截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务。地方各级政府要统计本级政府可偿债财力、可变现资产等情况，并测算政府一般债务和专项债务的债务率，“凡债务率超过预警线的，必须做出书面说明并经政府主要负责人签字确认。”

对此，中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，对地方债务的清理工作虽然很难，但已经是大势所趋的事实，根据债务的分布和债务本身的特点，市、县级政府无疑成为一个重灾区，在本身财政收入有限的情况下，如何承担剥离后的债务成为需要思考的问题。

数据显示，2014年地方政府债务偿还规模为3.56万亿元。粗略计算，2014~2016年，地方政府借新还旧规模在2万亿元左右，对地方政府来说，其仍有一定偿债压力。

全口径预算

虽然财政部此次出台办法的最终目的是对债务进行分类，但在财税系统人士看来，这亦是完善预算法的一个重要步骤，根据办法要求，地方政府存量债务将纳入预算管理的体系，这是完善全口径预算的重要一步。

事实上，所谓全口径预算就是把政府所有收支全部纳入统一管理，其目标定位于构建一个覆盖所有收支，不存在游离于预算外的政府收支，是将所有类型的财政资金收支都纳入统一管理体系的制度框架。

但在实践中，地方政府的债务只有中央代发的债务才纳入预算管理，其他形式的债务并不在政府预算体系内，这也成为地方债务具体数据迟迟没有公布的原因。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，对地方政府来说，债务属于延期或者未来的收入，不是政府的当期收入，所以在统计政府收入时，一般也没有在统计之列，不过此次财政部下发的文件，则是第一次明确要把债务纳入预算，使得债务由隐性逐渐显性化。

在他看来，财政部之所以有这个举动，更多是落实完善预算法的要求。

《中国经营报》记者了解到，四审通过的新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，并从主体、方式、风险控制等方面做出限制性规定。“对债务率进行测算和控制是规范债务管理、强化地方政府责任的重要举措，未来财政部通过对债务的甄别更多是为了控制风险。”杨志勇说。

对于甄别工作，《办法》明确，由财政部门牵头负责，有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别。

渤海证券报告认为，办法强调，存量债务应按照先清理、后甄别的顺序开展，主要是在督促地方政府尽快压缩地方债的存量，大力开展公司合作模式使之能转变为企业债务而非政府债务，减少政府偿债压力。

此外，《办法》侧重甄别而非清理，对于清理存量债务，中央没有给予硬性规定，这也就给未能划入地方政府负有偿还责任的这部分债务，尤其是不能获得确定收入的小型平台公司，在处置上留出一些时间以及空间。

10月8日，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》，明确了预算管理制度改革的方向和措施，打响了全面深化财税体制改革的“开头炮”。

财政部相关人士称，此次出台《办法》也正是预算管理制度的一个配套改革，在财政部出台地方政府债务甄别之后，一系列改革也在起草中，其中包括中期财政规划、规范各类税收优惠政策、推进预算公开、完善中央对地方转移支付制度、加大不同预算之间的资金统筹力度等。