资金从“补建设”转向“补运营” PPP 成政府采购“新宠”

财政部对政府资金的使用正在通过立法等形式加以约束。

《中国经营报》记者获悉，目前财政部联合住建部正在起草PPP(Public-Private-Partnership,公私合作)示范项目的管理条例，择日将下发各省市。

一位参与起草的人士表示，此次示范项目的申报以市政建设为主，各省申报数量不限，和以往不同的是，一旦上述管理条例下发，意味着财政资金的使用将从前端转移到后端，即财政资金从前期的项目拨款变成项目完工后的运营补贴，政府更多会通过购买服务的方式替代目前政府资金的发放。

此前，9月底财政部曾下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，其中明确规定财政资金将从“补建设”向“补运营”转变。对此，市场人士分析认为，转变背后是政府购买服务的逐渐加强，一定程度上为社会资金提供了新的投资机会，在实现市场化运营的同时，也有助于缓解地方政府的偿债压力。

补贴后端

“此次财政部下发通知中最核心的信息是，政府对项目补贴方式的改变，由原来对项目的前期投资变成了后期运营补贴，实际上财政系统为PPP开绿灯的意图已经很清晰。”北京大岳咨询有限公司总经理金永祥指出。

大岳咨询是国内BOT项目的最早实践者，参与过包括北京地铁4号线在内的多个PPP项目工程。

《通知》指出PPP的实质是政府购买服务，PPP通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，财政资金的管理分事先、事中、事后管理，此前因为预算法体制问题，财政资金的下拨多是根据建设项目而定，由于疏于监督，造成了很多资金的无效使用，降低了资金使用效率。

未来，一旦财政资金下拨后移至项目运营，对地方政府部门来说，资金使用周期延长，可以严格控制新增项目和资金规模，缓解了地方政府举债的冲动。

10月8日，国务院发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》(以下简称《决定》)，明确了预算管理制度改革的方向和措施。财政部有关负责人表示，未来要减少行政性分配，引入市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入。

这种改变或可从今年以来的财政收支数据看出一些端倪。

财政部数据显示，今年以来不论中央本级财政支出还是全国财政支出增幅均出现放缓。8月份全国财政收入为9109亿元，同比增长6.1%，仍处于增速下行的通道中;从财政支出来看，8月份中央和地方财政总支出为10204亿元，同比增长6.2%。

一位东部地区的财税系统人士表示，财政支出增速仍然高于财政收入，这也和当前时间节点有关，财政资金在下半年会集中支出主要有两方面的因素，一方面是政府自身预算的需要，另一方面是大批项目会集中上马。“不过由于频繁支出，政府没有完善的管理体制，降低了资金的使用效率”。

正在做试点项目的温来成感同身受。作为中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长，他手上目前有两个PPP项目正在操作，内容涉及政府监督和价格机制。他认为，公私合营中，民企最大的担忧是项目收益能否能够达到预期。“毕竟在这个过程中政府相对强势，如果项目之初就补贴资金，很难保障项目会达到预期，但是财政资金对运营补贴后，在前期建设过程中，民企会有更多话语权。”

值得注意的是，上述财政部的通知尚未对运营项目的补贴标准做更详细的说明。

政府采购

财政资金的后移对政府购买服务来说是一个利好。

上述起草的人士表示，目前财政部和住建部对PPP的推广采取试点方式，以在全国范围内的自由申报为主，选择也是为将来购买服务提供一个基础。

记者了解到，2013年9月，国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，此后，在十八届三中全会《决定》明确提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。

目前，广东、上海等省份以及杭州、成都、无锡等30多个地级市都已出台了政府购买服务的有关文件。同时河北省已初步确定13个重点领域，选取了84个项目开展试点;湖南省则遴选出与保障和改善民生密切相关的保障性住房后续管理、养老服务、环境监测、新建公路养护等7个民生项目开展试点。

财政部副部长刘昆在2014年全国政府购买服务工作会议中，已经提出政府可以通过契约化、民营化等形式，把公共服务的生产交由市场和社会力量来承担，通过鼓励私人投资和经营公共服务行业，引入市场竞争机制，提高公共服务水平和效率。

金永祥则认为 ：“由于购买服务是通过市场化运作，并通过招投标等方式保证事务的透明度，这不仅能够降低支出的成本，而且能够提高政府的效率。”

9月30日，国务院办公厅下发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。

随着政府提供公共服务的发展所需增加的资金，应按照预算管理要求列入财政预算。要严格资金管理，确保公开、透明、规范、有效。

金永祥建议，政府部分应该建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。评价结果向社会公布，并作为以后年度编制政府向社会力量购买服务预算和选择政府购买服务承接主体的重要参考依据。

一位接近财政系统的人士表示，政府购买服务在部门之间已经达成共识，第二阶段是要进入实质操作阶段。“目前看所有的领域会全部纳入购买，在购买方式上，除了政府购买公司服务之外，还可能包括事业服务。”