地方债新规或致万亿融资平台债务剥离

对地方债的管理，国务院已经开始出手整治。

“十一”长假之前最后一天，国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理，对地方政府性债务“怎么借”“怎么管”“怎么还”等问题进行了明确，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称《意见》)，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。其中，剥离融资平台的政府融资功能则方便地方债规模重新统计。

据悉，今年上半年，审计署曾对地方债的规模进行一次全面审计，不过由于统计口径的差异，以及对隐性债务界定的不同，财政部和审计署分别得出不同的结果，使得存量债务至今仍然没有具体的规模。

与此同时，地方债因为平台公司等隐性债务的存在，加大了债务的风险。未来，随着地方债新规的出台，融资平台中的债务将被剥离，粗略计算规模达上万亿元，这成为地方债风险爆发的防火墙。

万亿债务剥离

“地方债细则其实只是预算法实施的一个前奏，在相应的配套措施完善后预算法的修改也将落下大幕。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇这样评价地方债新规。

《中国经营报》记者获悉，除了地方债的一些细则外，接下来还包括转移支付、财政专户、国库、立法程序等与预算法相关的内容也会相继出台，其细化程度不亚于此次地方债。“内容也会和当前财税改革总体思路一致，在时间进度上，这些细则出台不是一两年内就能完成的，总体目标会在2020年财税改革完成之时，形成完善的预算法体系。”一位财政系统人士表示。

在该人士看来，此次地方债细则的出台，旨在控制系统风险的发生，关键的一个内容是剥离了融资平台的债务，这大大降低了地方债因不透明化造成的风险。

根据2013年政府债务审计结果，截至2013年6月底，列入地方政府性债务的城投债1.1万亿元，约占同期城投债余额的50%，今年10月8日，城投债余额达到3.59万亿元。

根据《意见》内容，城投债分为两类，列入地方政府一般债务或者专项债务，则其债务偿还纳入地方政府全口径预算管理，而未被纳入地方政府全口径预算管理的部分城投债或将存在违约。

记者了解到，城投债又称为“准市政债”，是地方投融资平台作为发行主体，公开发行的企业债和中期票据。相对于产业债而言，城投债所募集的资金主要是用于城市基础设施或公益性项目。

在实际运行中，城投债和地方政府往往存在或有债务关系。这使得人们对城投债的信用等级又多了一层保障。

对此，普益财富研究员范杰认为，因为很多城投公司是政府参股的，一旦城投债不能及时偿还，一般会以政府的财政作为担保，进而由政府来偿还，对债务本身来说，可以由政府来兜底，增加债务的可靠性，但却因为政府的背书，使得这些债务成为隐性债务，难以管理和统计。

虽然进行了分类，但是政府仍然会有选择性地对债务进行偿还，审计署同时明确提出妥善处理存量债务，中央虽然不对所有债务进行兜底，但涉及到一些基础设施和市政项目，地方政府仍然有责监督和偿还。

民生证券研究院执行院长管清友在接受媒体采访时表示，未来政府债务发展方向一是在举债限额控制下，允许地方政府自主发债，同时通过剥离融资平台的政府融资职能，吸引社会资本参与基础设施建设。

债务风险降低

事实上，地方债来源主要有两个，一是地方债券，国务院实行代发，另一个是通过政府名义担保、融资形成的债务，当前出现的很多债务风险主要集中在后者。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，隐性债从政府层面来说，主要是部分地方融资平台运作不够规范造成的。

地方政府往往通过融资平台从多家银行获得大量信贷，而其偿还能力很大程度上依赖未来地方财政收入的增加、土地升值、招商引资和房地产开发所取得的收益。如果融资规模超过地方政府自身承受能力，或者一些项目选择不当没有达到预期收益，就很难如期偿还银行贷款，从而引发金融风险。

值得注意的是，地方债细则对城投债的分类，剥离了那些未被列入地方政府性债务，特别是在融资环境有所收紧的背景下，这些城投债将面临一轮偿债高峰期。

数据显示，2014~2015年，待偿还城投债金额为2500亿元/年，2016~2017年偿债金额为3500亿~4000亿元/年，未来不排除个别城投债，因无政府信用背书而出现违约。

财政部数据显示，2009年，我国开始实行中央代发代还的地方政府债券，2014年新增自发自还地方政府债券，截至10月8日，地方政府债券合计发行1.6万亿元，规模为同期城投债的38.46%。虽然发行规模偏低，但地方政府债券每年递增已经成为趋势。

财政部预算司有关负责人表示，新出台的《意见》将对我国经济更好防风险、稳增长发挥积极作用，确保把地方政府性债务管好用好。针对规范地方政府债务管理后，可能导致在建项目因资金问题出现“半拉子”工程的问题，财政部明确表示，既要积极推进，也要谨慎稳健，做好新老转换之间的顺利衔接。

现实的情况是，随着改革剥离融资平台的政府融资职能，享受政府信用背书的存量城投债将越来越稀缺。

部分财税人士认为，政府背书是隐性债务的一个根源，剥离这部分债务对地方债系统风险的防控将起到根本性作用，会大大降低风险系数。在融资平台剥离地方债务之后，对于一些建设中，确实没有其他建设资金来源的地方政府，《意见》鼓励政府与社会资本合作模式，或通过地方政府债券解决后续融资。