财政部力推PPP模式为哪般？

【中国经营网注】中国城镇化经过十几年高速发展，产生了诸多问题难题：土地财政饱受批评;地方债务超过20万亿元，还在快速增长;环境问题日益突出，治理需要大量资金。财政部副部长王保安4月份在全国财政科研工作会议上表示，地方政府短期内偿债压力较大。今年到期需偿还的地方政府负有偿还责任债务占债务总余额的21.89%，是偿债压力最重的一年。

不过，中国城镇化还有很大上升空间。王保安此前曾表示，目前中国城镇化率为53.6%，预计2020年将达到60%，由此带来的投资需求或将达42万亿元人民币。PPP可以减轻政府财政负担，调动民间资本、社会资金的巨大潜力。“PPP不光是融资机制的升级，更是管理模式、综合绩效的升级。各方带动各自优势资源，公众会从中受益。”

据《21世纪经济报道》报道，8月份经济数据发布后，财政部部长楼继伟在G20会议上的表态广受关注。他在会上提出，“中国为应对国际金融危机所采取的经济刺激措施提振了经济增长，但也带来了产能过剩、环境污染、地方政府债务增加等问题，因此不能完全依赖公共财政资金进行大规模投资。”接着，他着重介绍了中国财政部在基础设施建设等领域正在为推动PPP模式所做的工作。

会议结束2天之后，9月24日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(以下简称通知)，称将在全国范围开展政府和社会资本合作(Public-Private Partnership, PPP)模式项目示范。这是财政部自去年年底推广PPP模式以来发布的第一个正式文件。

通知表示，推广运用PPP模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。

不到十天前，李克强在其主持召开的推进新型城镇化建设试点工作座谈会上，也专门提到新型城镇化建设解决“钱”的问题两种方式，其一为发行债券;其二要“创新方式吸引民间资本投资经营”。并且提出，城镇化建设的“定向调控”的重要内容之一。

北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥在接受21世纪经济报道记者采访时表示，该通知表明财政部对于PPP的想法已经比较清晰，对地方政府尤其是财政支持PPP是一个政策性依据。

“根据通知，中央和地方都会有资金进入到PPP项目。并且要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划。这就解决了社会资本的一个担心，以前预算一年一做，而PPP动辄30年合同，无法保证明年财政会不会给钱。”金永祥说。

清华大学土木水利学院建设管理系教授、PPP和项目管理专家王守清接受21世纪经济报道记者采访时表示，作为PPP规章，该通知符合发改委正在主导起草的《基础设施和公用事业特许经营法》(PPP法)的所有要点，但未涉及PPP项目立项审批等各个流程和具体做法，操作性较低。

王守清坦言，项目审批关乎权力划分，但这个行政问题却被各相关部门回避了。“PPP在中国已经做了二三十年了，去年财政部从政府角度开始力推。但实际上，按行政职权划分，PPP项目如果不涉及财政，财政部门也无权管辖。”他说。

金永祥也认为，PPP项目会涉及发改委、住建部、交通部、水利部等很多部门，而这个通知仅仅是财政部一家所发，无从得知其他部门的意见。

不过，通知却要求，省级财政部门要结合部门内部职能调整，积极研究设立专门机构，履行政府和社会资本合作的相关职责。这可能意味着，各省财政部门可能很快会设立相应的机构，力推PPP项目。这是国务院推出80个示范项目之后，吸引社会资本进入基础设施和公共服务领域的又一次有力行动。

PPP模式在中国

通知明确了PPP的官方定义：“政府和社会资本合作模式(PPP)是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”

这也是被国际学术界和企业界较为认同的定义，即将PPP认定为政府与企业长期合作一系列方式的统称，包含BOT、DBFO、TOT、PFI等多种方式。

事实上，PPP在中国的实践可以追溯到上世纪80年代中期。早期项目包括深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等。“这些项目都是投资人发起、通过谈判和政府达成一致，没有招标过程。也是地方政府自发推进的，没有中央政府的关注、总结和大规模推广。”金永祥说。

1994年是BOT试点项目的起点。当年，国家计委选择了5个BOT试点项目——广西来宾B电厂、成都第六水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂。地方政府也推出了一些PPP项目。全国PPP涉及行业包括电力、自来水、污水、燃气、大桥、区域开发等。

2002年，中共十六大提出中国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中发挥基础性作用。在此背景下，建设部2002年底出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，2004年推出“126号文”(《市政公用事业特许经营管理办法》)，各地也陆续出台了相应的特许经营条例。

从2003年开始，各地的PPP项目大量上马。金永祥说，其中最多的是污水处理项目，此外也有自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目。但是，因为项目规范性不够等原因，也出现了一些失败的案例。2007年的西安自来水市场化改革终止是一个标志性事件，因为一些人的反对，西安自来水公司的PPP改革半途而废。

金永祥说，如果把央企在内的国企也视同为社会投资人。粗略估计，到2013年全国PPP项目有7000到8000个，但其中很多项目没有公开招标，不被外界了解。在他看来，受“四万亿”刺激政策影响， 2009年成为PPP受冲击最严重的一年。

2010年和2012年，国务院先后出台“新36条”(《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》)和实施细则，但因为各种“玻璃门”、“弹簧门”的存在等原因，社会反响并不明显。

新一轮PPP推广