探因深圳土改背后的"违法建筑"

【中国经营网综合报道】高速发展的急就章下，深圳成为中国唯一一个没有农村的城市，但也因此产生了历史遗留问题—全盘国有土地之上，生成了一个“合法建筑”与“非法建筑”旗鼓相当并密切交织的新的二元结构。“合法外土地”与“违法建筑”，在中国特大城市里颇为罕见。

更为严峻的是，生活在“违法建筑”里的外来人口高达700多万，约占深圳总人口的一半。

据南方周末报道，深圳的发展史，是一部改革开放引发快速城市化的历史。从1979年到2011年，深圳市的建成区规模从3平方千米到934平方千米，增长三百多倍;城镇人口从3万到1500多万，增长五百多倍;GDP从1.96亿元到突破1.1万亿元，增长五千多倍。这在城市发展史上，是难以被超越的纪录。

深圳也面临一连串挑战。比较紧迫的，是这个快速增长的城市，可用的未建设用地已近于耗尽。

据2011年深圳市土地利用变更调查数据初步统计，全市国土面积为1993平方千米，除去农用地面积906平方千米外，建设用地面积已达934平方千米，占全部国土面积的47%。在规划的约束下，到2020年，全市实际可新增建设用地仅为42平方千米。实际上，2008年以来深圳的土地供应一直下降，土地供应任务从2009年起连续三年没完成。

对照毗邻深圳的香港，开埠170年，建成区面积只占全部土地面积的21%，不到深圳47%的一半。内地城市中，北京建成区面积仅占全市总面积的8%，上海和广州则分别为13.5%和12.5%。显然，深圳既没有外扩的空间，也不可能在现有城市框架内大幅度增加建设用地。要在未来的城市竞争中胜出，深圳必须更新思路，寻求新的突破。

换一个角度来看，深圳尚有提高土地利用效率的巨大空间。2010年深圳每平方千米的GDP为4.77亿元人民币，在国内领先(北京为0.9亿元，上海为2.7亿元)，但相比于香港的14.3亿元和新加坡的18.4亿元，仍有不小的距离。在深圳市内，原关内与关外的土地利用效率也存在着巨大的差别：关内每平方千米GDP达到12.4亿元，而关外仅为2.8亿元，说明深圳拥有进一步提高土地利用效率的极大潜力。

实际上，深圳未来的城市发展，重点在存量土地的再开发。

粗略统计，深圳市全部现存土地和房屋中，“合法的”与“合法外或违法的”，几乎各占一半。这些“法外世界”里的土地与建筑，政府拿不走、村民用不好、市场难作为，严重阻碍了土地和空间资源的再开发和再利用，成为深圳争当未来城市增长极非挣脱不可的锁链。

2010年，深圳这个几乎无地可用的城市，开始启动新一轮的土地制度改革，试图以这些“历史遗留非法建筑”为支点，撬动城市未来的发展。但在地价翻番的背景下，过去未了的“历史遗留问题”，拖来拖去就变得难上加难。可观察的趋势是，土地的市价越高，相关各方就越难以达成妥协。

在政府部门看来，既然土地已经全盘国有，所以部分事实上仍然被原村民及其组织控制的土地，就是“应征未征，或应转未转”的国有土地。什么时候政府要用土地，只需对加盖其上的房屋拆迁给予补偿，并不需要对房屋下面的土地再行补偿。

但在世代生长于斯的原村民看来，既然这部分土地在“统转”时未予足额补偿，或遗留了一些问题，那就是“应补未补”的土地，因而仍然属于原村民集体所有。政府要拿走这部分土地，要讲程序和政策，不但要补房价还要补地价。

这就使深圳原本就很紧张的土地资源陷入了“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的困境，深圳市政府、原村民集体，乃至整个市场都不是赢家。合法开发难上加难，“法外活动”就有了不可抗拒的吸引力。由于合法合规开发的代价过高，不少基层社区被推入“快违建、快收益”的怪圈。

另据了解，深圳市政府在1992年出台了《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，对原特区内农村土地实行“统征”，即把特区内全部农村土地转为城市国有土地。2004年，深圳市又对特区外实施“统转”，把全部关外农民转为城镇居民，以此实现深圳市全域的土地国有化。

事后看，“统征”和“统转”除了谋求国有土地增量的相关收益外，更重要的是谋求消减国家土地管制对城市发展的束缚。在体制上，“统征”和“统转”完成了土地的全盘国有，终结了原先国有土地和农村集体用地并存的二元格局。

但始料不及的是，“统征”和“统转”却造成了“对下”的麻烦和紧张，并由此悄然形成了一个新的二元结构。特别是2004年的“统转”，在补偿方面沿用1992年“统征”的标准，但事隔十二年，深圳的地价早已翻番，而关外的原村民对土地升值也已经形成早先难以比拟的强预期。

面对“统转”，原村民及其基层组织不难估算政府给付的补偿与日后土地升值之间的巨大落差。于是，原村民及其基层社区组织纷纷抵制“统转”，并在自己实际可以控制的土地上“种房保地”，形成“违建”和“抢建”高潮。

根据2010年深圳完成的农村城市化历史遗留问题违法建筑信息普查统计结果显示，全市农村城市化历史遗留违法建筑普查总量为35.7万栋，建筑面积为3.92亿平方米，用地面积131平方千米。如此规模的“合法外土地”与“违法建筑”，在中国特大城市里颇为罕见。（编辑：姜小鱼）