新一轮财税改革或重塑“央地”事权

杜丽娟

新一轮财税体制改革将是下一阶段改革的重点。

相比1994年分税制改革，6月底中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》在保证中央收入的同时，重笔阐述了中央和地方在事权和财权以及支出责任上的关系，成为当下舆论关注的一个重要方向。

和分税制改革一样，现代财政制度也面临着中央和地方的分权难题，如何处理两者关系，是改革成败的重要一环。

财税界人士普遍认为，重构中央和地方分成比例或将成为改革的一个方向。据悉，目前各省正在测算税收的分成比例，旨在通过这种测算，调节央地之间新的财政关系。

央地关系的重构

“事实上，改革的难点主要是当前税制改革并未完成，特别是‘营改增’的改革对中央和地方分成会产生直接影响，在其未完成之前，很难准确测算央地之间新的分成比例。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文坦言。

在他看来，财税改革的重点在于调整中央和地方之间的财政关系。“曾经有测算说，增值税中央和地方75：25的分成比例，在‘营改增’完成后，有可能实现60：40或者50：50的比例，不过最终仍然要看‘营改增’完成的效果。”

据悉，2012年我国在上海试点“营改增”，此后，在全国范围铺开，按照“十二五”计划，明年底营改增将全部完成。

值得注意的是，随着“营改增”试点的推广，中央和地方收入发生变化，如何分配地方财政收入成为当前面临的紧迫问题。

“虽然现在‘营改增’后减少的税仍然会返还给地方政府，从总量上看，目前地方政府因为税制变化并未造成财政收入的减少，但是随着改革的不断深入，中央的返还将不能持久。”东部某地级市税务机关人员表示。

对此，中国社科院财经战略研究院张德勇曾表示，调整中央和地方之间的财政关系既是重点又是难点，难点在于涉及利益格局的再分配。未来应该从两个方面来改革以理顺中央和地方的收入划分，即中央应当上收一部分支出责任，减轻地方政府的负担，同时给地方增加一定的财力。

这和当前的改革路径不谋而合。

十八届三中全会明确指出，保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。

6月30日发布的《深化财税体制改革总体方案》中也明确要求，调整中央和地方政府间财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。

对此，财政部财科所所长贾康认为，赋予地方政府一定的税政管理权限是处理央地关系的关键。在他看来，科学安排税种分享比例，依据事权与支出责任相适应的客观需要、民生事项的重要程度和社会公共管理的相关性等来确定税种分享，凡与地方民生相关大、更富地方特性的税种，应增大所在地的分享比例。

在此背景下，新一轮财税体制改革预计将在2016年基本完成重点工作和任务，又会存在什么样的挑战？

张德勇认为，是否能够如期完成新一轮税制改革主要取决于政府的执行力，1994年税制改革的完成主要靠的就是中央坚定的推动。

分税制的“退出”

事实上，作为中国财政体制改革的一个重要转折点，分税制曾被喻为“中国改革历程中的经典之作”，它不仅结束1994年之前我国财政体制摇摆不定的局面，重要的是保证了中央财政的稳定。

从1994年开始，分税制改革的框架和规则一直延续，至今已经整整20年的历史。1994年的分税制改革，在中央政府与地方政府之间进行了事权与财权的重新划分。

按照分税制改革方案，中央将税收体制变为生产性的税收体制，通过征收增值税，将75%的增值税收归中央，地方获得25%的收益。中央政府负责国防、外交、转移支付、战略性开发等预算开支，地方政府负责提供普通教育、医疗等公共服务。

在20多年的历史中，分税制改革使得中央财政收入提升到50%以上，但财政支出不到20%，中央通过转移支付和税收返还的方式，对地方政府保持强有力的控制。

“集中力量好办事。”是分税制改革的一个重要表现。

财税人士普遍认为，通过分税制改革的框架，以及一系列改革措施的出台，实际解决了国企三角债、银行业面临破产等一系列难题。

财政部财科所研究员赵云旗撰文称，1994年分税制改革是改革最全面、规模最大、范围最广的，而且是新中国成立以来一次重大的税制改革。在收入分配方面，基本理顺了分配关系，扭转了税收收入占国民生产总值比重下降的局面。

但随着改革深入，分税制出现明显的负面效应，特别是到目前为止，省以下分税制财政管理体制不够完善，这造成地方各级政府间较少实行按事权划分财政收支的分权式财政管理体制。

贾康认为，分税制改革后出现的县乡财政困难、地方政府财权与事权不匹配、土地财政、“跑部钱进”等问题，正是因为分税制没有贯彻到位所致，“分税制在省以下贯彻遇阻，没有体现正面的意义”。在此背景下，通过财税体制改革，改变央地之间的事权关系显得尤为重要。

未来实行扁平化财政关系，包括在中央、省级、县级的三级框架里处理好财政税收方面深化改革的问题，或将是现代财政体制完善分税制不足之处的一个方向。

对此，财政部部长楼继伟在提到财政体制改革时也表示，财政改革应调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任。