长春“换飞地”引供热权之争 省市区多部门介入3年难解

郝成
两页纸协议换地，一起高效行政变化之后，却出现了省市区多部门多次介入、持续数年的供热权归属难题。地方民企、国企均认为自己有权供热，但迄今并无明确答案。
“换地协议虽然是政府间行为，但有没有让律师把关？我了解的是没有。一个追求效率的行政行为，变成了影响企业的经济问题，甚至也成了民生问题。”10月11日，有要求匿名的当地官员对《中国经营报》记者表示。
相关文件显示，吉林省软环境办公室、长春市公用局、北湖区住建委等近10个单位，在过去3年中，多次介入处理此事。今年9月，记者就此问题向有关部门提出采访后，截至发稿，未获正面回应。依照相关条例，长春将在10月20日启动供暖。
高效换地留难题
29公顷土地和8000万元，与104公顷土地置换，为的是便于两个管委会的行政管理。从地图上看，这场置换，是取消飞地的一种行政区域调整。
两页纸的《土地置换协议》显示，2010年3月16日，长春高新技术产业开发区管委会作为甲方，长春经济技术开发区管委会作为乙方，将分别位于102国道东、西两侧的土地，进行了置换。
协议只有9项内容，除了换地、给钱，还约定双方签约后10天内，“甲乙双方负责协调被占地原土地使用者，保证甲乙双方按时进场施工”，规划、建设、工商、税务等相关行政许可、各项收入以此为界。
行文一页半的协议末尾，则是双方彼时行政长官签名。“即使参照类似模板协议，也不会这么简短。各种行政事项背后的责任、义务的变化、衔接问题，都应该有所明确才对，涉及第三方利益，更要通过公示、登报等方式明确才行。”律师分析认为，该协议严重缺乏法律把关人。
文件显示，上述签订一个月后的2010年4月26日，双方再次签订《土地置换补充协议》，约定经济开发区增加置换地块，将71959平方米“飞地”交由高新区。同样，这份协议也未涉及更多内容，一切都高效简单。
但随后出现的问题，却令省市区三级相关部门都难以解决：换地后，早前各自与供热企业签订的协议，该如何履行？尤其，一家民营企业与国企恰是两个管委会过去各自的协议合作者。
如何判定这一权属，将涉及不小的经济利益问题，按照早前企业与管委会的协议，企业要先自行投入进行管道、供热点建设，更涉及到企业对选点、管线走向的布设规划等。事实上，这些企业的规划，又需依据城市供热整体规划而来，并非简单依照行政区划进行。
“换地协议虽然是政府间行为，但有没有让律师把关？我了解的是没有。一个追求效率的行政行为，变成了影响企业的经济问题，甚至也成了民生问题。过去这个问题不突出，因为当时还在建楼，现在有的小区已经建成，随着入住开始，那这就是民生问题了。”当地一位要求匿名的官员告诉记者，国庆节前夕，相关部门曾再次试图协调此事，但并无进展。
民企、国企争供热权
相关资料显示，吉林省天华伟业热力投资开发有限责任公司（民企，其下属“中瑞热力”具体负责供热），曾与长春经济技术开发区管委会签订供热协议。换地的另一方、高新区管委会（北湖管委会），则与国企长春供热集团签订供热协议。
“换地，是行政管理区划的变化，但《长春市供热专项规划》，这是高于两个管委会，同时也是一个城市长远的规划，是专门针对供热的。这个并没有变，那么，也就是说国企、民企，都应该按照这个进行才对。”中瑞热力相关人士称，但国企一方却依照新的行政辖区进行施工。
文件显示，在2016年时，长春市公用局还曾特意出具“情况说明”，指明依照《长春市供热专项规划》，相关争议区域，应由中瑞热力承建并经营。也对该区域的面积、位置进行了说明。
按说，纷争本应就此画上句号。但事实上，此后双方一度争到吉林省政府，省软环境办至少两次介入协调处理，而长春市、区多个部门，更在过去3年中介入多次。长春供热集团则在相关文件中表示，自己已经完成管网铺设，对争议区域实现“实际控制”。
而中瑞热力方面则表示，上述表述，实际出自北湖管委会向省市软环境办公室的汇报文件中，但直到现在，长春供热集团也未完成铺设。“相关部门在汇报中说假话，这个倾向性太过明显、直白了。”中瑞热力方面称。
民企一方还指出，在相关汇报文件中，对于相关表述的真实性，存在多个明显疑点，但相关部门并未给其机会予以陈述。“我们现在听说，他们想过要改市里供热专项规划，削足适履，这个科学性在哪里？”针对中瑞热力的这一“听说”，记者未能从相关部门获得证实。
而《吉林省城市供热条例》显示：城市供热规划一经纳入城市总体规划，不得擅自更改。
“我们是作为投资商招商引资来的，这个问题出现后，既涉及国企又涉及管委会，而且涉及行政区划变更，有点像新官不理旧账，所以我们向各级软环境办反映，他们也觉得确实涉及营商环境问题了，但就是没个结果。”中瑞热力方面称。