央地关系改革扩围 适当加强中央事权路径清晰

杜丽娟

按照国务院的要求，今明两年是央地关系基本完成主要领域改革的阶段，在教育、医疗卫生、国防等领域试点改革后，交通运输领域央地财政事权和支出责任改革方案也正式出台。

和其他方面改革一样，交通领域此次也提出要适当加强中央的财权事权管理，并把公路领域的“界河桥梁”和“边境口岸汽车出入境运输管理”，水路领域的“国境、国际通航河流航道”管理等上划为中央财政事权。

一位财税研究人士分析，地方政府有多大的事权就要匹配多大的财力，但多年的实践却证明，对于财力并不充足的地方政府来说，单纯依靠中央转移支付来弥补的方式还不足以解决问题。

这或许意味着，涉及全国性的公共服务领域改革，适当加强中央财权事权的信号将明晰。

事权上移

此次交通领域的改革主要是对公路、水路、铁路、民航、邮政、综合交通等6个方面改革事项的财政事权和支出责任进行划分，同时对现行法律法规没有明确的财政事权划分事项进行确认，方案于 2020年1月1日起正式实施。

中诚信研究院宏观金融研究部研究员汪苑晖认为，方案指出在完善中央决策、地方执行机制的基础上，适度加强中央政府承担交通运输基本公共服务的职责和能力。

“预计未来改革方面，中央可能在国道等交通设施规划上，增加对财政实力较弱地区的基建倾斜。”她补充道。

作为中国固定资产投资的重要组成部分，交通运输年投资额高达数万亿元，是当前稳增长的重要抓手。

从交通运输部公布的数据看，今年前5个月，交通固定资产投资完成10138亿元，同比增长7.3%，较去年全年加快6.6个百分点。其中，公路、水路完成投资7537亿元，同比增长4.8%；铁路完成投资2244亿元，同比增长12.6%；民航建设完成投资357亿元，同比增长39.5%。

这也意味着，交通运输领域的财政事权和支出责任的改革一旦落地，将对全国稳增长预期产生积极影响。

常规逻辑下，地方政府的财力应与其事权相适应，也就是说地方政府有多大的事权就要匹配多大的财力，但长期以来，中央和地方各自在收支方面责任的不匹配使得央地关系改革存在难度。

以今年上半年的数据为例，财政部数据显示，1～6月累计，中央一般公共预算收入51589亿元，同比增长3.4%；地方一般公共预算本级收入56257亿元，同比增长3.3%。

支出方面，1～6月累计，中央一般公共预算本级支出16890亿元，同比增长9.9%；地方一般公共预算支出106648亿元，同比增长10.8%。

从上述数据中，我们可以看出中央和地方在本级收支上的差异。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文介绍，当前中央和地方财权和事权关系中，中央事权相对较少，但本级收入比较多，地方事权多，但地方本级财政的保障力却较低。

“解决的办法主要有两个：一是中央本级收入划转时，可以按照税前收入直接划转到地方，增强其财力。二是减少地方事权，把事权划归中央，使其在全国层面进行统筹，慢慢减少对地方的转移支付。”施正文说。

转移支付方面，今年中央财政加大了对地方的转移支付力度，2019年中央对地方转移支付安排75399亿元，同比增长9%，增量为历年最大。根据统计，近年来中西部地区转移支付规模占全国近80%。

从交通领域的改革方案看，相比持续增加中央转移支付的比例，财权事权上移中央似乎更利于稳定经济。

服务均等

“财权事权上移中央并不是指所有项目，主要还是一些全国性的项目。以交通领域为例，区域性项目包括省道县道的事权管理仍会归属地方政府，中央不会一刀切全部上移。”上述财税研究人士告诉记者。

再以公路项目为例，中央承担国道（包括国家高速公路和普通国道）的宏观管理、专项规划、政策制定、监督评价、路网运行监测和协调，国家高速公路中由中央负责部分的建设和管理，普通国道中由中央负责部分的建设、管理和养护等职责。

此外，中央承担国家高速公路建设资本金中相应支出，承担普通国道建设、养护和管理中由中央负责事项的相应支出。

汪苑晖分析，本次方案适度加强省级政府承担交通运输基本公共服务的职责和能力，避免将过多支出责任交由基层政府承担。这体现出中央财政在保障重点项目建设、优化财政支出结构方面的重大改变。

需要注意的是，本次方案强调通过加强上级政府对下级的支持，统筹省级资源解决交通领域发展不平衡问题，有利于为部分财政较困难的基层政府减负。

据统计，近年来我国一般性转移支付占比不断提高，2019年中央对地方一般性转移支付预算3.9万亿元，比上年增长10.9%。其中：西部地区1.71万亿元，占比44.4%；中部地区1.65万亿元，占比42.8%。

中国社科院财经战略研究院副院长杨志勇认为，转移支付的原则就是“抽肥补瘦”，各省由于财力不同在中央的话语权也不同。“把一些事权上移中央后，从全国范围看，有利于中央统筹协调，实现公共服务均等化。”

据悉，2016年国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称“49号文”）。

根据49号文规划，2016年选取国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域率先启动财政事权和支出责任划分改革；2017～2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展；2019～2020年将基本完成主要领域改革。

对于改革进度，施正文认为，按照国务院的要求，明年改革要基本完成，但是从当前经济形势看，全部完成也存在一些不确定性。“目前很多方案是国务院层面发布，未来央地关系改革内容要上升到法律高度，还需要很多程序，从改革进度上看，首先要确保稳增长，但交通领域改革方案的实施，有利于加快后续改革的推进。”