以更大改革力度对冲减税导致的地方财政紧张

范欣

日前，国家税务总局公布了上半年减税情况，全国累计新增减税10387亿元，其中增值税减税4369亿元，个税减税3077亿元，小微企业减税1164亿元。大规模减税对经济下行压力起到了一定缓解作用，制造业企业盈利水平和居民收入水平均有所提升，上半年规模以上工业增加值同比增长达6%，居民人均可支配收入同比名义增长8.8%、超过GDP增速，收入的增加同样带来消费提振，上半年居民人均消费支出同比名义增长7.5%。

但另一方面，减税同样导致了一些地方财政开始出现紧张，北京、重庆、贵州、新疆等省份上半年财政收入出现负增长，这在过去10年间是较为罕见的现象，地方各级财政也颇感压力。为应对一般公共预算收入减少的问题，各地短期内给出的“药方”也不尽相同，无非是加大卖地力度、提高国有资本上缴比例、出售盘活部分闲置存量国有资产、加大结余结转资金回收力度等，但这些措施毕竟仅是短期之策、只能解一时之需，不具备长期持续性，可减税降费之举却是一个长期性行为，并可能导致未来很长一段时间内财政收入增速都维持在较低水平。如何有效解决这一矛盾是未来各个地方政府必须考虑的问题。

衡量税收与税率间关系最著名的莫过于经济学中的“拉弗曲线”理论，当一国税率处于较高水平，通过减税可以扩大税基，达到刺激经济的目的，美国里根总统执政期间也正是采纳了拉弗的减税政策最终实现了经济的企稳复苏。但不能忽视的是，拉弗曲线的应用需具备一定客观条件，一方面通过减税达到扩大税基效果需要一定时间，税率降低后不同行业企业调整生产时序存在一定传导时滞，且企业家是否会完全将减税所获利润再投入到生产中是存在疑问的，或者说减税对生产函数的调整存在不确定性；另一方面减税需予以各项其他改革措施配套，以降低企业综合负担为根本目标，否则在地方很容易出现税降下来而其他成本涨上去的“上有政策、下有对策”之道。为此，此前召开的国务院廉政会议就特别要求“各有关部门各地方要围绕减税念好‘紧箍咒’，坚决防止筹集用于减税的资金变成‘唐僧肉’，决不允许被侵蚀，决不允许减税实惠企业看得见、得不到”。

就目前而言，由于宏观经济未来仍存在一定下行压力，且近年来在中央八项规定、反腐倡廉重压下，“三公”经费已明显降低，短期靠继续压减“三公”经费对减少财政支出的力度正在减弱，因而减税已进入“攻坚”阶段。下一阶段在财政收支两端均需持续加大改革力度，改革只有进行时而没有完成时，如此才能打通从减税到扩大税基、再到稳定经济增长的路径。

在财政支出端，由于财政支出具有非常强的刚性，财政支出往往升高容易降低难，这就需要在财政支出端深挖改革路径：一是需不断优化财政支出较大的科研、教育等领域支出结构，严格编制预算并有效监督执行，预算编制的越准确乱花的可能就越低，以此提高财政支出效率，避免财政资金浪费，同时拓宽医疗领域的市场准入限制，在制定严格准入情况下鼓励民营资本进入分担财政压力；二是需加大力度缩减财政供养人员数量，在一些地方基层单位目前仍存在事业单位编制冗余、员工上班“磨洋工”等问题，应按照国家事业单位改革相关要求，除保留公益一类事业单位外，其他事业单位尽快推进转企改革，以此降低财政支出、提高市场活力；三是继续加大隐性债务处置力度，严格控制地方基础设施项目投入力度，狠抓地方平台公司变相融资，避免一些地方为拉动GDP超前投资、过度建设，浪费宝贵的财政资金；四是加紧地方各类僵尸企业的退出工作，避免僵尸企业占用财政资金。

在财政收入端，减税的最终目标是扩大税基和增加企业将利润投入再生产的意愿，以此扩大财政收入，因而仅仅减税是不够的，通过综合手段降低企业综合运营成本、增加企业获得感才是关键，需从以下几个方面重点着手：一是继续坚持“房住不炒”，过去10年全国房价的快速上涨一方面让很多企业在房地产投资这条路上乐不思蜀，很多企业均逐渐放弃了主业投资，另一方面则直接提高了企业用地成本、间接提高了企业用工成本，且由于全社会资金纷纷流向房地产，企业融资成本也因此而提高，从这个角度看保持房地产调控定力，化解全社会对房价上涨预期对降低企业综合成本尤其关键；二是转变基层政府工作理念，在很多地方特别是北方地区，地方政府仍未转化对企业的工作理念，与企业的关系仍定位在管理与被管理角度，有效转变对企业服务理念是促进企业发展的重中之重；三是加快国企改革进程。随着我国老龄化进程的加快，近年来社保基金缺口也有扩大之势，财政资金补充社保缺口逐年提升，未来通过提升国有企业活力、做强做大国企、淘汰一批劣势国企有利于更大范围地将国资划转社保基金，以弥补社保缺口、减少财政投入。2018年以来，随着国有资本投资运营公司试点的拓宽和混改力度的加大，国企改革进程有所提速，但距离“管资产向管资本”转换、大幅提升国有资本运作效率的目标仍有较大距离。

综上，随着大规模减税政策的落地，对冲宏观经济下行的作用正在逐渐显现，但与此同时也带来了一些地方财政资金短期出现紧张的问题。对此，当前地方采取的加大卖地力度、提高国有资本上缴比例等措施仅能解一时之需，未来仍需从财政收支两端共同发力，通过有效降低企业综合成本提高税基，增加财政收入。