地方债置换预期8月收官中央出手减轻地方压力

实施三年之久的地方债务置换工作即将迎来收官。根据安排，今年8月剩余的1.73万亿元地方政府债务将置换完成。

随着地方债置换进入尾声，财政部在日前发布《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（以下简称《通知》），用13项举措来加强地方债全链条管理，妥善化解累积的债务风险。

《中国经营报》记者了解到，通知将防范化解地方政府债务风险作为当前财政管理工作的重中之重，在沿用地方债管理“开前门、堵后门”思路的基础上，做好地方债风险管理。

“开前门举措上，中央在今年加大了专项债券发行规模，堵后门上，降低了一些无效投资，适时减轻了地方政府的支出压力。”3月29日，北京大岳咨询有限公司总经理金永祥说。

抓紧遏制隐性债务

十九大报告要求坚决打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治的攻坚战。而在防范化解重大风险中，除了一般的金融风险，市场关注度最高的就是地方政府债务风险。

一直以来，地方政府显性债务总量略有增长，但增加的速度并不是很快。数据显示，2014年地方政府显性债务总量为15.4万亿元，2017年这一数字为16.47万亿元。同年地方政府的债务限额为18.8万亿元跟显性债务总量相比还有2.4万亿元的空间。

4年时间，地方政府显性债务总量增加了1.07多万亿元，与当年地方政府限额相比，目前显性债务总量还没有达到地方政府的限额总量。

中诚信国际信用评级有限责任公司董事长闫衍表示，从数据看，地方显性债务的规模发行情况是控制在限额内的，而且使用范围也更加透明。“所以在地方政府债务风险防范中，隐性债务的风险就需要更加关注。”他说。

据中诚信国际的测算，由于不同的口径要求，截至2016年末我国地方政府隐性债务规模约21万亿~30.5万亿元，为显性债务的1.4~2倍。

防范“隐性债务”的系统风险正在成为中央化解地方政府债务的一个重要内容。

去年7月召开的中央政治局会议，强调要有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。这是中央首次提到“隐性债务”，重点在于规范地方债管理，遏制各类违法违规或变相举债行为。

此次《通知》规定，健全地方政府性债务风险评估和预警机制。提请建立风险评估和预警结果对高风险地区的约束机制，督促高风险地区采取有效措施逐步化解风险，研究制定对高风险地区政府投融资行为的约束性措施。

多举措遏制无效投资

“我们要通过疏堵结合的政策来解决隐性债务的风险。途径有两个，一是开前门增加各种地方政府债券发行规模，二是堵后门，降低无效投资。”闫衍说。

包头市地铁一期工程项目所需资金达300多亿元，投资额较大，与包头市财政收入能力不匹配，2017年8月被紧急叫停。3月初，国家发改委向各地发出《关于进一步加强城市轨道交通规划建设工作的意见》（以下简称《意见》）即被认为发出了明确的信号。《意见》中，发改委对申报建设地铁城市的地方政府预算、GDP的要求，提高到了2003年规定的3倍。同时，严控地方债务，增加了政府债务率指标，强调申报建设规划的城市近三年的政府债务率不应高于120%。受此影响，南宁、呼和浩特、包头、昆明、西安、兰州、沈阳、哈尔滨、贵阳等城市叫停轨道交通建设项目规划。

闫衍认为，发改委出台的关于地铁新的审核标准，有利于地方政府对低效投资的控制，同时有利于降低地反政府对无效投资的热情。

此次《通知》继续要求地方政府债务限额分配要充分体现立足财力水平、防范债务风险、保障融资需求、注重资金效益、公平公开透明的原则，不得超越财力实际将上级政府批准的地方政府债务限额过多留用本级或下达下级，实现不同地区地方政府债务限额与其偿债能力相匹配。

在闫衍看来，发改委出台的关于地铁新的审核标准，有利于地方政府对低效投资的控制，同时有利于降低地反政府对无效投资的热情。

对于地方政府下马地铁项目，多位财税人士认为，调整地方政府的投资结构，使得地方政府债务支出的压力相对减轻，从而控制了地方隐性债务的增长，未来地方政府把更多地方投资用到支持企业发展和民生改善等更紧迫的任务上。

过去4年，地方政府一般债券和专项债券规模不断增加。2018年预算报告显示，一般地方政府债券为8300亿元，专项债券为1.35万亿元，和2017年债券规模相比，一般债券规模没有发生很大的变化，但是专项债券的规模从2017年8000亿增加到1.35万亿元。

2018 年地方政府专项债发行额度增加69%，这也意味着地方政府直接债务占总财政收入的比例将从 2017年的74%升至2018年的81%。

在此次《通知》中，除了继续推进发行土地储备和政府收费公路专项债券。鼓励地方按照《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）要求，创新和丰富债券品种，优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券。

3月25日，财政部长刘昆在中国发展高层论坛上强调，要构建管理规范、风险可控的政府举债融资机制，增强财政可持续性。同时要完善政绩考核体系，层层落实各级地方政府主体责任，加大问责追责和查处力度。

穆迪最新发布的报告认为，此举将小幅提高地方政府依靠自身财力满足其资本支出需求的能力，同时有利于减轻地方政府支出压力。