央地关系改革：2018年迎来关键时点

杜丽娟

历年全国两会中，财政部部长的答记者问都会成为热点议题，今年也不例外。以预算改革、税制调整、央地关系为核心的三大财税问题也成为媒体争相报道的内容。

过去几年，《新预算法》的实施以及“营改增”的完成使得预算改革和税制调整都有了较快推进，然而相比这两项改革，央地关系的划分显得有些缓慢。

2月初，国务院印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，这是自2016年《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》后，央地关系又一标志性的进展。

按照中央与地方财政事权和支出责任划分改革时间表， 2019年到2020年要基本完成主要领域改革。

多位财税人士认为，2018年将是央地关系改革的关键一年，并具有承上启下的作用。“央地财权事权划分经过一年多的试点改革后，今年再次扩大改革领域范围，在时间进度上，为后面主要领域改革留出了更多的时间，有利于完善方案。”3月1日，一位财税系统人士分析。

试点推进

从2016年中央地方财政事权和支出责任划分改革指导意见的出台，到2020年基本完成主要领域改革，这是国务院层面第一次比较系统地提出从事权和支出责任划分，即从政府公共权力纵向配置角度推进财税体制改革的重要文件。

根据《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》要求，2016年我国在国防、外交等领域率先启动中央与地方财政事权和支出责任划分改革。

在前期试点基础上，今年央地关系试点领域有了进一步的扩大。

2月8日，国务院印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（以下简称“方案”），自2019年1月1日起实施。将义务教育、基本养老保险、基本医疗保障等八大类，共18个事项纳入中央与地方共同财政事权范围，并规范支出责任分担方式。

从目前发布的方案看，2018年央地关系的改革进度正符合此前国务院的要求。此前改革时间表表明，2017~2018年我国将争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。

此次选择18个事项纳入中央与地方共同财政事权范围，也成为今年央地关系改革的一大亮点。值得注意的是，时隔两年后央地关系再有新进展，其意义已与2016年试点领域有所不同。

记者了解到，这次改革选取的领域更多集中在民生、教育等方面，这也是国务院首先把民生项目纳入中央与地方共同财政事权范围，并由中央与地方共同承担支出责任。

财政部相关负责人表示，结合财政事权和支出责任划分改革，此次改革方案将与“人”直接相关，把一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项，统一规范为共同财政事权分类分档转移支付。

多位财税人士表示，此举为地方政府明确了中央责任落实的“底线”，把原来地方笼统的支出责任理顺的更加清晰。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文分析认为，目前中国的改革路径都是以试点开始，作为财税改革中最难的一环，央地关系改革也遵循这条原则。“都是从相对容易的领域开始试点，逐渐扩围然后形成体系，并最终进入立法程序。”

转移支付数量下降

“十九大”之后，学界与官方对央地关系改革体现出高度的一致性。此前学界普遍认为，央地关系改革要提高地方政府的财税自主权，同时要提高地方政府收入支出的匹配度，以便发挥地方政府的积极性和信息优势。

在上述方案中，中央政府通过调整一般性转移支付和专项转移支付的比例，彻底打破了地方政府对转移支付高度依懒的局面。