减税降费同样是积极的财政政策

近日，中国政府网头条以一篇名为《李克强：给企业减税降费同样是积极的财政政策》的评论文章，引用了今年2月25日李克强总理在国务院常务会议上说的话：“我再强调一次，不是只有增加赤字、搞大工程才是积极的财政政策。我们给企业减税降费，同样是积极的财政政策!”被解读为释放出督促落实减费降税的强烈意愿。

减税降费当然是积极的财政政策，可是这个常识需要国家总理多次耳提面命，确实有些不同寻常。

所谓积极的财政政策，就是政府通过扩大支出、减税、举债等财政手段，刺激经济发展，保障就业，提高民生质量。我们知道，自从有了国家，其政府就是最大的经济体，即使是古代规模较小的政府，其税收和公产收入等仍然会远远大于任何个人所建立的经济体，而政府的支出，当然也会远远大于任何私人的消费支出。这就是说，政府作为一个巨大的经济体，其自身的收入和消费活动，会极大地影响社会经济。但是在20世纪以前，政府并没有有意识地、积极主动地利用自身的财政活动对经济进行调控，没有把自身的财政行为当成一种可以调控经济发展的手段和工具。

一般认为，积极的财政政策的横空出世来自凯恩斯的理论。在1929 年的“大萧条”危机中，凯恩斯主张国家采用扩张性的宏观经济政策特别是财政政策，通过增加需求促进经济增长，通过“反周期”宏观调控适当“熨平”经济的周期波动。在经济高峰期财政要实行紧缩性政策，以抑制总需求;经济低谷期财政要实行扩张性政策，以刺激总需求。美国的实践证明了凯恩斯积极财政政策的有效性。1933 年，罗斯福就任美国总统后，面对空前危机实行“新政”，通过扩大财政支出用于福利救济，建立社会保障体系，总体上获得成功，有效启动了国内需求。到了20世纪60年代，肯尼迪政府在凯恩斯主义框架下实行“增长性的赤字财政政策”和连续不断的刺激性减税政策，取得了显著成效。里根政府也采取了扩张性的财政政策，主要是减税和适度支出扩张，里根的经济政策促进了20 世纪80 年代美国经济的复苏和繁荣。

美国实施扩张性财政政策表明，实施扩张性财政政策的目标，主要是应对经济萧条推动经济增长。实施扩张性财政政策的手段，主要是举债扩大支出和实行减税。举债扩大支出主要是应对经济萧条和衰退，减税既可以用来克服短期经济萧条，也可用于推动长期经济增长。

积极的财政政策既包括举债扩大支出，也包括减税，所以说，“减税降费同样是积极的财政政策”。今天之所以强调“减税降费同样是积极的财政政策”，是因为，在认识 上确实有一种根深蒂固的误区，仅仅把扩大支出当成是积极的财政政策，而把减税降费没有当成积极的财政政策;在实践上，各级政府对于扩张支出刺激经济情有独钟，对于减税降费则兴味索然。

从20世纪90年代以来，我国多次实行积极的财政政策。这些政策中，扩大支出(包括通过举债)，是非常重要的选项。中央政府的债务规模在不断扩大，地方政府在不允许发债的情况下将债务累积到空前的水平。2016年的财政支出中，预算安排财政赤字2.18万亿元，其中，中央财政赤字1.4万亿元，地方财政赤字7800亿元。赤字率从2.3%提高到3%，创造了历史最高的赤字率。

与扩大赤字规模，积极举债进行宏观调控相比，减税的力度总远远落后于举债的力度。从20世纪末开始分税制改革到现在的20多年时间，我国税收呈现飞速增长的趋势。1993年我国税收总收入4255亿元，2015年达到12.5万亿元，增长30倍。而在这20多年中，不但税收总量增加，而且一些新税也不断开征。虽然，这期间也有对个人所得税和企业所得税的调整，有过一定的减税，近年的“营改增”也有相当幅度的减税，但是减税的力度，总的来说是不够的。这20多年中，除了税收之外，各种收费也在大量增加，降费的力度比起减税来，更加乏善可陈。今天，沉重的税费已经给企业发展和个人收入带来严重的影响。

实行积极财政政策的时候，热衷赤字扩张却冷落减税降费，总的来说，与政府天然地追求收入最大化有关。政府追求最大化财政收入，可以说是一条放之四海而皆准的真理。收入越多，政府能够支配的资源就越多，官员的权力就越大。所以，政府和官员有追求财政收入最大化和财政支出最大化的冲动，而这种冲动没有受到来自社会公众的强有力制约，就造成积极财政政策的走偏：过分注重举债和赤字，却非常吝惜于减税和降费。

人们或许担心，政府实行积极的财政政策，扩大支出，必然扩大收支缺口，也就必然减少了减税的空间。实际上，目前的支出问题上，调整和优化支出结构，提高支出效益，比单纯扩张赤字更为重要迫切。前几年我国财政收入大幅增长，撑大了各级政府的支出胃口，大量的支出没有效益，甚至是浪费。比如大量的支出用于重复建设，以及形象工程政绩工程和首长工程，这或许对拉升GDP有一定作用，却与民生毫无关系甚至有害于民生，宝贵的资源没有用到应该用到的地方，没有发挥应有的效益。财政供养的冗员太多，不但不从事社会公共服务，反而吃掉了大量财政资源。如果能够调整和优化支出结构，让财政支出用于最需要它的地方，那么，无须增加投入，无须扩大赤字，也能解决很多民生问题，并起到刺激经济的作用，而且能给减税降费腾出空间。

“减税降费同样是积极的财政政策”，但一些政府和官员却表现得不甚积极。只有进行大刀阔斧的财政和人事制度改革，建立合理的激励机制，才能让政府和官员主动地积极起来。