万亿碳交易规模待启动 全国性碳交易市场进入立法视野

“中国争取在2017年开展全国性的碳交易。”巴黎气候大会开幕前的媒体吹风会上，中国气候谈判代表解振华表示，并称顶层设计和相关立法都在推进中。

达成全球性协议，限制温室气体排放，避免气候变化导致的灾难性后果是正在召开的巴黎气候大会(《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方会议暨《京都议定书》第11次缔约方会议)的目的。

中国政府已经承诺在2030年达到碳排放的峰值，如何有效减少排放成为重要任务。

碳交易一直被认为是一种有效的减排手段。中国目前已经进行了7个碳交易试点工作，积累了一些经验。日前发布的《中国应对气候变化的政策与行动2015年度报告》显示，截至2015年8月底，7个试点累计交易地方配额约4024万吨，成交额约12亿元;累计拍卖配额约1664万吨，成交额约8亿元。试点地区2014年和2015年履约率分别达到96%和98%以上。

不过要想将目前各自为政的7个试点发展成全国统一的碳市场，不仅要进行制度的顶层设计，还要看政府的决心：愿意承受多大的减排成本。

碳市场缺乏法律保障

这并不是中国第一次将开展全国性的碳交易提上日程。事实上，在今年，一些专家和官员在正式和非正式的场合常常提到的是“争取在2016年开展全国性的碳交易。”

“要想形成全国统一的碳市场，必须要有法律依据，否则全国7个试点各自为政、市场互不相通，是无法统一碳市场的。”中国政法大学民商经济法学院教授曹明德表示。

在我国目前现行的《环境保护法》和《大气污染防治法》中，二氧化碳并没有被认定为污染物，这意味着无法利用这些法律来规范它。

与碳和碳市场相关的，目前仅有2014年底出台的《碳排放权交易暂行管理办法》，以及各试点城市、地区自己出台的暂行办法。而各个试点的暂行办法对纳入范围的企业标准设定、配额分配方法等诸多方面都存在不一致的地方。

比如湖北省规定本省行政区域内年综合能源消费量6万吨标准煤及以上的工业企业，实行碳排放配额管理;广东省规定年排放二氧化碳1万吨及以上的工业行业企业，年排放二氧化碳5000吨以上的宾馆、饭店、金融、商贸、公共机构等单位为控制排放企业和单位;深圳市则规定任意一年的碳排放量达到3000吨二氧化碳当量以上的企业，和大型公共建筑和建筑面积达到一万平方米以上的国家机关办公建筑的业主都实行碳排放配额管理。

在法律效力方面，各试点地区中，只有深圳、北京和重庆通过了地方立法，对排放单位的约束力相对较强。其他试点地区基本以政府规章进行规制，个别试点地区如天津仅以部门文件为依据。

在违约处罚方面，天津处罚力度最轻，仅使用限期改正和3年不享受优惠政策。其他试点地区虽使用了不同程度的罚款措施，比如处以1万元到3万元不等的罚款，但惩罚力度有限。

中科院科技政策与管理科学研究所所长王毅在第六届地坛论坛上公开对现有的制度是否能够保证一个全国市场的良性运行表示质疑。

曹明德介绍，统一的碳市场的前提是总量控制、许可证、碳排放交易制度，相关的还有登记、核查、报告制度等等，这些都需要一个有力的法律保障。

现在一个好消息是，国家发改委已经研究起草了《全国碳排放权交易管理条例(草案)》，并于今年7月召开全国碳排放交易管理条例草案听证会，就涉及的碳排放配额分配管理制度、碳交易核查机构资质认定两项新设行政许可作了说明。

《应对气候变化法》的草案制订也在进行中。9月，国家发改委就《应对气候变化法(初稿)》召开了交流研讨会。厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强表示，作为上位法，《应对气候变化法》中应该对碳交易等减排手段的内容加以规定。

除了规定不同和效力存疑外，由于各个试点之间不能互通，缺乏全国性的法律规章条例，对于投资者的信心也产生了不利影响。

碳交易体系的基本要素之一就是金融。在业内人士看来，金融机构的参与可以增加碳市场的流动性，促进碳市场价格发现功能的实现，发现成本最低的减排途径。金融机构主要通过碳基金理财产品、绿色信贷、信托类碳金融产品、碳资产证券化等方式参与碳交易，活跃市场。

2014年12月30日，中信证券与北京华远意通热力科技股份有限公司在北京环境交易的撮合下，正式签署了国内首笔碳排放权配额回购融资协议，融资总规模1330万元。