国土部研讨城乡建设用地增减挂钩试点突破县域

在土地管理制度改革总体路线图经过中央深化改革领导小组（下称“深改组”）讨论审议之后，另一项外界并不熟知但却对地方政府“至关重要且十分实用”的土地使用制度创新的可行性研讨，已经在国土资源部的层面展开。

国土资源部已经开始讨论城乡建设用地、增减挂钩试点在县域基础上适当扩大的可行性。在此之前，城乡建设用地增减挂钩试点工作的范围，被严格限制在县域以内。广东清远、云浮两个地级城市已经基本确定将开展城乡建设用地增减挂钩指标跨县域流转的有关试点工作。与此同时，安徽省以及部分东部地区省份也有意开展先行先试工作。

研讨可行性

“土地改革这个领域，实际上是两条线：一条线是农村土地制度改革，另一条线是土地管理制度创新。”12月11日，一位不愿具名的国土资源部官员向《中国经营报》记者表示，在农村土地制度改革的同时，土地管理制度的创新也已经在国土资源部的考虑范围之内。

最先被纳入考虑范围的就是城乡建设用地增减挂钩试点。国土资源部已经考虑，对现有城乡建设用地增减挂钩试点进行规范和完善。在规范和完善的过程中，城乡建设用地增减挂钩试点的范围，在县域基础上适当扩大已经在国土资源部层面研讨的范围之内。

按照现行城乡建设用地增减挂钩试点的运行方式，挂钩中农村建设用地整理出的耕地可以按照要求，置换为建设用地周转指标，按照土地规划的要求，在城镇建设用地区内，布置指标确定的建设预留地。同时，项目区也必须在规定的年限范围内整理复垦出相应面积的耕地，完成建设用地周转指标的置换归还。

在现行增减挂钩试点执行过程中，建设用地指标置换的范围，被严格限制在县域以内。即本县通过土地整理、复垦等置换出的建设用地指标，只能在本县范围内使用。

“在实践中存在的最普遍的问题就是，经济发展较快的城市，建设用地的缺口比较大，但本地能置换出的指标比较少，而置换出建设用地指标比较多的市县，却由于经济发展速度关系，用不完这些指标，但两者之间又不能相互调剂。”一位地方国土资源系统的官员向记者表示。

这正是国土资源部考虑完善城乡建设用地增减挂钩试点的初衷所在。不过，前述国土资源部不愿具名的官员表示，适当增加增减挂钩试点的范围，只是整个增减挂钩试点的规范、完善工作的一部分，当下也仅仅处在讨论可行性的阶段。

试点指标交易

尽管国土资源部对待“适当增加城乡建设用地增减挂钩试点置换指标范围”十分谨慎，但地方政府已经开始对增减挂钩试点置换出的建设用地指标跨线流转安排进行尝试。

多位国土资源系统的权威人士向记者证实，广东省已经基本确定在清远、云浮两市开展城乡建设用地增减挂钩周转指标跨县域流转试点。从2014年9月中下旬开始，清远、云浮两个城市已经开始积极准备前期的试点工作。

根据此前的工作安排，2014年底至2015年初，该项试点工作将正式启动。

目前，清远的试点方案已经基本确定。按照试点工作方案，城乡建设用地增减挂钩置换出的建设用地周转指标跨县域流转试点的主要内容,指周转指标在优先保障本地城乡建设发展后,结余部分以市场化方式在全市范围内进行公开交易。

2008年起,清远市开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。截至2014年9月，清远市共获批准设立城乡建设用地增减挂钩试点项目区22个,获广东省下达周转指标11725亩,周转指标总量排全省前列。同时，清远市至2020年复垦资源为199045亩。

在呈报广东省政府的试点改革方案中，清远市表示，清远市各地复垦资源不平衡,如北部山区县(市、区)复垦资源丰富,复垦成本较低,而用地需求相对较少。而作为清远市经济发展重心的南部市区情况则相反。清远市希望，开展周转指标流转试点,可进一步盘活存量土地,有利于全市经济的发展。

记者了解到，除了广东清远、云浮两市将开展城乡建设用地增减挂钩试点置换指标跨县流转的试点工作外，安徽省也有意开展呈现建设用地增减挂钩试点突破县域的试点工作。但是截至本报记者发稿时，安徽省尚未最终确定开展这一试点的具体有关城市。

收益制度调整

对于广东将要开展的有关试点工作，包括国土资源部、农业部等在内的有关部门，都有较为密切的关注。清远、云浮两市进行的试点工作，为国土资源部研讨在进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点的过程中，适度扩大置换指标使用范围提供了实践经验和依据。

“国土资源部一方面考虑的是技术操作层面的问题，另一方面还要考虑的是收益分配机制的问题。就是说，怎么让农民在增减挂钩试点的过程中，依法得到更多的收益，这也有利于这项试点工作的推进和创新，否则，阻力很大。”接近国土资源部的权威人士称。

他认为，目前在增减挂钩试点中涉及到农民收益分配的问题，主要有四方面：

一是由于增减挂钩项目的实施主要由政府主导，这就不可避免地存在一些地方政府只关注城镇的发展建设和行政目标的完成，而忽视农民的意愿和利益诉求。

二是为集约节约用地，政府在增减挂钩项目实施中常将被拆迁农民统一集中安置，这会增加部分农民的耕种距离，导致耕作费用提高，而这一部分费用在补偿中较少得到体现。

三是虽然在增减挂钩规划中要求的是项目区要先建后拆，但在实际中常由于资金的短缺而先拆后建，导致被拆迁农民得不到妥善安置。

四是为实现建设用地的集约利用，政府往往会采取迁村并点、入住高楼等整理模式，但这并不符合农民传统的生产生活方式，也在一定程度上增加了农民生活费用。

记者了解到，针对上述问题，国土资源部在研究规范城乡建设用地增减挂钩试点的同时，也已经开始考虑建立试点过程中合理的收益分配机制。“究竟给农民多少，这个比例要进一步的合理化。怎样保护农村的自然村落，尊重农民意愿，这方面要进一步加强。”国土资源部的官员称。