能源发展划定收放“红线” 价改成抓手

国务院常务会议部署价格改革、《政府核准的投资项目目录》(2014年版本)发布、《能源发展战略行动计划(2014~2020)年》本月一一出台，与能源产业关系密切的重要政策、规划接踵而来。政策“红利”之下，能源产业将迎来怎样的改变?

“应该说明确价格改革信号、政府核准下放以及出台《行动计划》这三者是相互配套的关系，前两者为《行动计划》的提出和落实提供了有效地保障。

从这些政策释放的信号来看，能源行业未来将在总量控制的前提下，更快地进入市场时代。”国家发改委能源研究所原所长周大地说。

总量控制是前提

加强能源总量控制意味着什么?国家能源局相关人士表示，此举意味着各地方不能再什么赚钱就批什么，就多鼓励发展什么。国家规划了多少，各地就得严格执行。

“从近日发布的《政府核准的投资项目目录》(以下简称《目录》)来看，能源领域的最大特点是总量控制先行，地方政府在国家依据总量控制制定的规划内核准的要求首次写进了《目录》;其次是‘有收有放’，大型的水库和水利工程的政府核准进行了上收，抽水蓄能电站、火电站、热电站等都已经下放。”国家发改委投资研究所副所长汪文祥表示。

对比2014年和2013年版本的《目录》，此次能源领域政府核准下放到地方的项目包括：抽水蓄能电站、火电站、热电站。而原本出现在2013年版本《目录》中的原油、天然气开发等应报国务院备案的项目不再出现在2014年的目录中。

其中，燃煤火电项目、抽凝式燃煤热电项目、风电站这三个项目，《目录》中明确标注了“由地方政府在国家依据总量控制制定的建设规划及年度开发指导规模内核准”。

总量控制很快被证明并非一句虚谈。但在紧随《目录》出台的《行动计划》中，对到2020年的能源总量控制提出了明确的目标：一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右。

周大地对此表示：“虽然《行动计划》提出了许多具体的目标，但应该看到能源总量控制已经成为了能源产业发展的主导思想，在一步步地具体化和落实。”

在总量控制的前提下，能源结构的优化诉求也在此次《行动计划》中得以体现。发展非化石能源与化石能源高效清洁利用并举，要大幅增加风电、太阳能、地热能等可再生能源和核电消费比重。2020年，非化石能源将占一次能源消费比重达到15%。

针对雾霾“重灾区”的京津冀地区，《行动计划》还具体提出，削减京津冀鲁、长三角和珠三角等区域煤炭消费总量。加大高耗能产业落后产能淘汰力度，扩大外来电、天然气及非化石能源供应规模，耗煤项目实现煤炭减量替代。2020年，京津冀鲁四省市煤炭消费比2012年净削减1亿吨，长三角和珠三角地区煤炭消费总量负增长。

价格改革是抓手

总量控制之外，价格改革也成为贯穿能源行业发展的一条主线。

国务院总理李克强11月15日主持召开国务院常务会议，部署加快推进价格改革，更大程度让市场定价;决定实施普遍性降费，进一步为企业特别是小微企业减负添力。其中涉及到能源价格时会议提出，要充分考虑竞争条件和对市场、社会的影响，以逐步有序的方式，改革能源、交通、环保等价格形成机制，疏导价格矛盾。

在周大地看来，此后《核准目录》和《行动计划》的发布与价改信号的释放遥相呼应。

“能源类产品的价格之所以难放开，除了自然垄断环节之外，该竞争的环节没有竞争是重要原因。而在准入方面行政管制的放松更有利于增加这些领域的竞争主体，为竞争环节市场化价格的到来做好铺垫。”有业内专家在接受采访时表示。

《行动计划》则为这条价格市场化之路提出了更明确的导向：推进石油、天然气、电力等领域价格改革，有序放开竞争性环节价格，天然气井口价格及销售价格、上网电价和销售电价由市场形成，输配电价和油气管输价格由政府定价。

“这次的表述已经很清晰，输配电价和油气管输价格属于自然垄断领域，必须由政府定价，而其他价格都属于竞争环节的价格，在建立公平的准入机制之后，价格竞争的时机就成熟了。”周大地说。

当然，受访专家也提出，尽管市场化价格的时代正在到来，但是以目前我国能源的对外依赖程度来看，如果不再行政定价，价改不一定将会带来“降价”。“这就是为什么国务院不希望价格改革得过于快，像这次《行动计划》就提出了将天然气的占比大大提高。可想而知，随之而来的一定是能源价格的上涨。”周大地说。

监管上位，行政审批将继续下放

“不仅是能源领域，整个政府职能转变的大环节决定了监管越来越重要，而行政审批将进一步下放。”汪文祥告诉笔者。

行政审批下放对于能源领域的意义在于，促进实现了更公平的市场准入制度。此次《行动计划》中已经明确的体现：建立统一开放、竞争有序的现代能源市场体系。深入推进政企分开，分离自然垄断业务和竞争性业务，放开竞争性领域和环节。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，鼓励和引导各类市场主体依法平等进入负面清单以外的领域，推动能源投资主体多元化。

“能源领域的负面清单中主要可能包括涉及国家安全、国家能源战略储备、关系国计民生的重大工程等等。”国家能源局相关人士表示：“其实在此次《核准目录》上已经有‘负面清单’思维的体现，涉及移民的水库、涉及水土保持的大型水利工程、新建的煤与瓦斯(如初)、高瓦斯和中小型煤炭开发项目都进行了权利上收或禁止，其余基本都是放开。未来这种思路将贯穿整个行政审批体系。”

在监管方面，《行动计划》提出，进一步转变政府职能，健全能源监管体系。加强能源发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加快简政放权，继续取消和下放行政审批事项。强化能源监管，健全监管组织体系和法规体系，创新监管方式，提高监管效能。