市长兼董事长是自建自管

王建武

城投公司是各地方政府的投融资平台，我国的城投公司成立于上世纪90年代初。当时的城投公司主要由财政部门、建委共同组建，公司资本金和项目资本金由财政拨款，其余以财政担保向银行贷款。1995年，国家《担保法》出台后，这种模式难以为继：财政不能担保，而这类公司没有自己的资产，债务上升，举步维艰。而地方投融资平台的真正繁荣始于2008年下半年，在4万亿投资的刺激政策出台后，各家商业银行纷纷高调宣布积极支持国家重点项目和基础设施建设。2009年3月，央行和银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”这个时期以后，城投公司得到了快速发展，2005年至2008年底的4年间，“城投债”的发行总量只有1585亿元，2009年我国“城投债”融资规模达到1759.2亿元，超过前4年总和。

快速扩张的债务发行，带来我国地方债务逐日攀升，审计署2013年年底发布全国政府性债务审计结果，数据显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元。虽然风险总体可控，但局部存在较大的金融风险。“上海申虹”和“云南城投”事件不断提示我国城投债存在的危险。总的来说，我国城市投资公司存在以下三个问题：

一、自建自管，缺乏监督。

许多政府投资工程的业主既负责建设项目的组织实施，又负责建筑市场的监督管理，建管合一，甚至勘察、设计、施工、监理、审计全管，有些甚至还沿用计划经济的管理模式。工程建设是否履行程序，项目是否招标和如何招标，是否分包和怎样分包，许多情况下都由自己判断、自己定夺、自己审查，经常出现违反工程建设基本程序和强制性标准的现象。

二、资金回收周期长，使用效率低。

作为一个可盈利或准盈利性投资项目，一般要经过投资(借贷)——经营——回收——还贷(有盈利)——再投入的一个过程。由于城投公司涉及的大部分是大投入的项目，这个过程的长短直接影响企业资金的运作和工程建设进度。但在一些城市中资金经过多个部门的道道关卡，不仅数量减少，使用率大大降低，而且回收时间拉长，给企业再投入增加了压力。如在一些城市中，城投公司主要承担老城区的旧城改造土地拍卖项目，从发改委立项、拆迁安置到土地拍卖后土地出让资金到位通常至少要两年以上的时间。如此长的周转期，捆住了企业再投入再发展的手脚。

三、缺乏多元化的融资渠道，负债率高。

由于政府投入的城建资产运营权没有得到充分落实及资金回收期太长，引起城投公司融资功能不够完善，特别是在公司成立初期，对外融资主要靠从银行贷款来进行。一方面城建项目缺少收益性或收益不是很好，引起银行的放贷意愿逐渐减弱，另一方面引起城投公司资产负债率越来越高，债务负担不断增加，债务偿还得不到保障。继续靠负债融资不但不能满足逐渐增长的建设资金的需要，而且在一定程度上也阻碍了城投公司的可持续融资能力和发展空间。

城市的发展依托经济的发展，经济发展带来税收增长，完善城市各项基础设施，从而提高城市的吸引力，带动经济更好发展，这本身是个良性循环，但部分地方政府违背经济规律，通过大量发行地方债，不断推进新城建设，导致部分地方出现“空城”甚至“鬼城”，而在大城市如北京、上海等出现“蜗居”“蚁居”。这种资源错配是违背市场经济规律的。

城投公司和政府之间是“委托——代理——经营”的关系。但是部分政府为了更好地开展工作，市长直接担任城投公司一把手，导致城投公司获得大量的优质资源，包括土地、银行的各项优惠政策，从而在市场竞争中获取不当利益。城投公司的规范发展，必须按照市场经济规律办事，通过项目创新，对于基础设施、公共工程以及政府委派的重点项目等公益性项目建设，积极推动政府采购模式，以市场化行为规范项目运作，既在一定程度上解决了政府建设资金短缺的问题，又确保了企业投资公益性项目的投资收益。对于可为企业带来投资收益的公用项目，建设完成后可积极申请政府特许经营权，探索企业公共资源市场化配置有效途径，建立顺畅运行的企业运营模式，做好城市基础设施综合运营服务。

城投公司的资本金和项目资本金主要来自财政拨款和银行贷款。即使是银行贷款最终还是要由财政偿还，这在一定程度上给政府财政带来了很大压力。这一阶段的主要特点就是“举债搞建设”，加之城投公司的偿债机制不健全，给地方政府带来了很大的债务风险。现阶段，融资模式也在不断创新，像BOT、BT、TOT等融资模式的应用，应该可以为城投公司开辟更多的融资渠道。

2010年国家发改委2881号文明确规定，城投公司的主营收入70%需要来自自身，政府补贴只能占30%。这一政令给城投公司提出了新的要求，城投公司若想实现可持续发展，必须寻求自身的利润增长点。城投公司应积极拓展业务领域，朝着实现自身造血功能的方向转变。不要仅仅局限在城市建设和融资领域，更要涵盖企业未来产业链延伸，实现业务模式和收入模式的创新，寻找能够带来持续收益，创造与现有业务互通互补的商业模式，支撑企业未来的成长，逐渐摆脱主要靠财政供养的局面，以实现自身的可持续发展。

作者单位：国土部土地矿产法律事务中心