行政处罚听证办法征求意见临近结束 质证权成焦点

正在征求意见的《市场监督管理行政处罚办法》让质证权成为焦点。

从1998年盖茨听证会到2018年的扎克伯格听证会，人们在听证会的激烈辩论中不仅看到了技术创新、企业垄断与公共利益之间的博弈，更是看到了一个力图保护各方利益的行政决策的过程。这正是听证的力量。

对更多的中国企业来说，听证是一个既熟悉又陌生的程序，熟悉是因为早在1996年10月1日施行的《中华人民共和国行政处罚法》就已经做出了规定，陌生则在于很少有企业拿起听证的权利，对与自身关系密切的行政处罚依法行使陈述权、申辩权和质证权。

日前，成立7个多月的国家市场监督管理总局就其起草的《市场监督管理行政处罚听证暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《暂行办法》)向社会公开征求意见。与11年前施行的《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》(2007年10月1日施行)不同，《暂行办法》提高了进行听证的行政处罚金额(包括罚款以及没收财物等)的门槛，同时也将质证作为听证程序的必要一环。

据了解，《暂行办法》公开征求意见的时间为一个月，意见反馈截止日期为2018年12月5日。根据国家市场监督管理总局发布的通知，公开意见征集的原则在于“规范市场监督管理行政处罚听证程序，保证市场监督管理部门依法实施行政处罚，保护行政相对人合法权益”，国家市场监督管理总局法规司负责意见的收集工作。

对此，段和段律师事务所合伙人刘春泉告诉《中国经营报》记者，“听证意义在于集中智慧，显示矛盾冲突，由决策者参考，可以提高决策科学性。但这一程序过去我们没有用好，现在看到的征求意见，实际上只是行政处罚前的听证程序，但听证应该不限于行政处罚之前，我国行政执法的很多程序中都完全可以引入。”

在刘春泉看来，“政府也不是神仙，应该有渠道让各方专家参与进来讨论，让各种意见充分表达，进而为科学决策提供重要的基础。目前《暂行办法》只是市场监督管理局的部门规章，但如果改好，也有望为其他部门做出表率。比如目前证监会和银保监会的处罚动辄都会上亿甚至几十亿，但很少有企业敢去申请听证，这里面除了企业的胆量和合规问题之外，政府优化决策的态度也很关键。”

《暂行办法》将质证作为听证程序的必要一环

如果对比11年前的《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》，就会发现《暂行办法》中进一步赋予了当事人的质证权，质证成为了听证程序的必要一环。

《暂行办法》第二十八条规定，听证按下列程序进行：(一)案件调查人员提出当事人违法的事实、证据、依据以及行政处罚建议;(二)当事人及其委托代理人进行陈述和申辩;(三)第三人及其委托代理人进行陈述;(四)质证和辩论;(五)听证主持人按照第三人、案件调查人员、当事人的先后顺序征询各方最后意见。

而在当年的《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》中，听证程序的第四个环节只有“互相辩论”，对于当事人的证据及其质证，则规定为，“当事人可以当场提出证明自己主张的证据，听证主持人应当接收。当事人和案件调查人员经听证主持人允许，可以就有关证据进行质证，也可以向到场的证人、鉴定人、勘验人发问。”

“从经听证主持人允许，可以就有关证据进行质证到将质证作为程序中的一项，是对当事人质证权利的大幅提升，也是法治进步的重要表现。”一位不愿具名的法律专家对此表示。

刘春泉也告诉记者，“伴随经济生活的复杂性日益提升，很多事件的发生尤其是商业企业进行创新的过程往往会有多面性，因此质证对听证当事人的意义也会越来越大，在这方面，立法机构很可能注意到了这一趋势。”

值得注意的是，不仅是质证权的提升，《暂行办法》中市场监督管理部门提高了可进行听证的行政处罚金额的门槛，规定对自然人处以罚款，或处以没收违法所得和非法财物价值达到一万元以上，对法人或者其他组织处以罚款，或处以没收违法所得和非法财物价值达到十万元以上可以申请听证。而在当年的《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》进行听证的罚款金额门槛则分别为三千元和三万元。

不仅如此，《暂行办法》中用“自然人”的概念替代了《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》中的“公民”概念，这意味着，国家市场监督管理总局将听证的权利不仅仅给予了具有中国国籍的公民，同时也赋予了外国公民和无国籍人。