依照人口增长、地耗水平 自然资源部拟建立新增建设用地“人地挂钩”差别化机制

在建立并实施两年之后，对于被地方政府视为新增建设用地“优惠”的“新增建设用地增加与农村转移城镇人口相挂钩”(下称“人地挂钩”)的政策，作为主管部门的自然资源部，正在考虑对其进行调整。

这个“调整”，并非“收集”，也非“宽松”，而是将地方、城市的人口增速，单位GDP增长消耗新增建设用地量(下称“单位GDP地耗”)、单位固定资产投资消耗新增建设用地量(下称“单位固投地耗”)等多项指标纳入之后，建立差别化的“人地挂钩”政策机制，也就是说，因上述指标的表现不同，地方政府之间通过“人地挂钩”政策手段获得的新增建设用地指标，将有所不同。

目前，自然资源部已经对全国各主要城市建设用地集约节约利用的情况连续开展了评估，这其中，即包括单位GDP地耗、单位固投地耗等多项指标。未来，自然资源部还将推进该项工作，而建立参照人口增速、地耗指标的差别化“人地挂钩”政策工具，也将越来越近。

挂钩“优惠”

“从我们地方的情况看，‘人地挂钩’这个政策工具还是很有效的，如果能够更加结合一下地方人口、建设用地集约节约使用的情况，那就更好。”东部某省自然资源厅的一位官员向《中国经营报》记者表示，差别化而不是统一化的“人地挂钩”政策，将更能体现鼓励和引导的作用。

所谓“人地挂钩”，是一种新增建设用地指标配给的政策工具。由于中国实施最为严格的耕地保护制度，以18亿亩耕地为红线，中央政府倒排出了每年可以转为城镇建设用地的农村土地的总量，并据此形成“新增建设用地指标”，向各省分配，而后逐级分解，在指标以内，地方政府可以实施征地，将农村土地转为可以交易、转让的城镇建设用地。

2016年，为了配合新型城镇化规划中“确保1亿左右农业转移人口在城市落户”的目标。原国土资源部、国家发改委、公安部等部门联合制定了《关于建设城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，明确城镇吸纳农业转移人口将与新增建设用地指标挂钩。此后，原国土资源部又在《全国土地利用规划(2006~2020)》的框架结构内，安排了总计1200万亩的新增建设用地，作为“落户1亿人”的配套用地指标。

记者了解到，当时原国土资源部针对农村转移人口落户城镇，采用了进城落户人口按人均100平方米安排新增城镇建设用地的标准，而这一标准按照农村流动人口的标准，则只有约人均60平方米。这意味着，原国土资源部在框架以内，以结构化的方式，多安排了用地指标，这不得不说对地方是莫大的鼓励。

考虑“差别化”

多位地方国土系统的人士在谈及“人地挂钩”政策工具时，都向本报记者表示，城市与城市之间有一些情况不同、空间和用地条件不同，在使用这项政策工具的时候，效率就会有所不同。如果能够通过差别化的方式，体现鼓励的方向，那么，符合鼓励导向地区，将在全国范围内有更好的示范效用。

这一思路，作为全国土地资源工作主管部门的自然资源部也已经开始考虑。多位权威知情人士都向《中国经营报》记者证实，自然资源部已经开始考虑，在未来实施“人地挂钩”机制的过程中，采用差别化的方式，参照一些重要的指标，给予不同的政策工具鼓励口径。

记者了解到，对于这些重要参照指标，自然资源部已经有所考虑和安排。其初步包括，单位GDP增长消耗新增建设用地量、单位固定资产投资消耗新增建设用地量、人口增速等指标。之所以参照这些指标，也是要贯彻集约节约用地的精神。

所谓单位GDP地耗，是指一座城市，每产出单位数字的GDP，所需要消耗的新增建设用地水平。了解情况的人士告诉记者，这个单位GDP的单位是亿元，也就是说，自然资源部要参照的是，每产出1亿元GDP所需要耗费的新增建设用地量。这直接反映所在城市的经济发展结构、水平等。

而单位固投地耗，则是将固定资产投资的水平，与新增建设用地量的消耗进行比较。这个指标，直接体现固定资产投资的效率，支付的成本、发展的可持续性的态势。

除此之外，记者了解到，这其中还包括国土开发强度、城乡建设用地人口密度、建设用地地均GDP、建设用地地均固定资产投资等多项指标。

评价开始

“这项工作从国土资源部时期就开始做，已经开展了几年的时间，具体就是在对地方集约节约用地的水平进行评估的过程中，引入了对这些指标数据的评估和考察。”前述东部某省自然资源厅的人士称。

这项工作其实从三年前就已经开始。现在已形成包括2015年度区域初始评价、2016年度区域更新评价、2017年度区域更新评价在内的3轮评价成果，评价时点为评价年度上一年年底。评价以城市为单元，以各参评城市行政辖区范围内的全部建设用地为评价对象，评价范围覆盖了全国31个省(区、市)及新疆生产建设兵团的560余个城市。

记者了解到，自然资源部近期对这项工作的评价结果进行了汇总和评估研究。也正是在此过程中，开始考虑对“人地挂钩”政策工具的使用和实施，采用差别化的政策口径。

在评价的过程中，在一些未来将发挥关键参照作用的指标中，城市之间已经显现出了区别化的态势。如在单位GDP地耗领域，西藏(91.45公顷/亿元)最高，北京(2.42公顷/亿元)最低。分城市看，地级以上城市中，邢台市、大同市、日喀则市等10个城市地耗超过50公顷/亿元，经济增长的土地资源消耗水平较高，需进一步提高资源利用效率。

深圳市、大连市、乌鲁木齐市等43个城市耗地量较小，小于5.0公顷/亿元;县级市中，德令哈市、石河子市超过50公顷/亿元，潜江、西昌、永安等4个城市小于5.0公顷/亿元。