通过地方政策创新拓展民资参与PPP空间

据媒体报道，明树数据的一份报告，民营企业中标PPP项目总投资规模占已落地PPP项目总投资规模从2015年12月的35.5%下滑到了今年7月份的24.77%；民营企业中标PPP项目个数占已落地PPP项目总数的比例从2015年12月的55.75%下滑到了今年7月的47.62%。

PPP创新是扩大民间投资的重要方式，“双降”问题一定程度上显示了，当前在民营投资领域仍存在不少瓶颈性因素。不久前，国务院办公厅印发《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（本文以下称《意见》），对于这些瓶颈性问题开出药方，从收费标准、融资支持、项目开放、政策环境等十大方面加大支持，鼓励民间资本积极参与PPP项目。而要用好这些药方，需要地方政府结合本地实际和项目需要，营造良好的政策条件和市场环境，真正拓展民营资本参与PPP的落地空间。

PPP模式构建的是中长期合作关系，周期长达二三十年，合作各方的信心与信任是基石。“合理回报”是影响民营资本参与PPP项目的关键因素，“建立PPP项目合理回报机制”也是此次《意见》的主要举措之一。“合理回报机制”需要地方政府发起PPP项目时加强可行性论证的科学性和规范性，项目收益论证不能太“任性”，避免盲目性和随意性。除此之外，推动PPP项目资产证券化、创新融资方式、提升融资能力等金融创新，也有助于通过市场化方式建立更合理回报机制。

7月28日召开的国务院常务会议听取了发改委促进民间投资专题汇报，并对后续工作做出了部署，概括起来为四件事，即“精简手续、引导方向、授信评级、守信履约”。这也是地方政府推广PPP应该遵循的四条指导原则。“守信履约”是双方建立长期信任关系的基本要求，是对地方政府、民营企业、金融机构等PPP项目参与各方的共同要求。当前环境下，地方政府的信用信任包括政务诚信、地方债务管理等。

根据财政部PPP中心的最新统计，截至2017年6月末，按照财政部相关要求审核入库的PPP项目有13554个，总投资将达16.4万亿。PPP模式的万亿级“图景”很容易让地方部门形成认知误区，青睐于大型国企、上市企业和明星企业，不自觉地产生对于民营资本尤其本地民营企业的排斥心理。

对于PPP项目，不能简单以规模为上，而要与地方实际需要和发展战略相匹配，县域项目尤其应如此。因此，地方政府推动PPP项目落地时，要特别重视凝聚和联结民营企业与社会资本的机制创新，拓展本地民营企业特别是专业能力和创新能力强的中小企业的参与途径和空间，如《意见》中提出的，“鼓励民间资本采取混合所有制、设立基金、组建联合体等多种方式，参与投资规模较大的PPP项目”。

自2014年以来，全国性PPP项目已经覆盖全国31个省级地区和19个行业领域，成为拉动民营资本投资和地方经济社会发展的重要推动力。其中，在中西部地区，PPP模式已经开始深入推进到扶贫攻坚、美丽乡村等经济社会发展的薄弱环节和重点领域中。在这些地区和领域推动PPP项目落地，就极其考验地方政府的政策创新与执行能力。对中西部地区而言，一个独特优势就是扶贫开发相关的产业、金融、财政等政策资源充足，这些政策资源是PPP模式创新的重要支持。而挑战在于如何有效整合与用好用活这些资源，这就需要引入分级创新模式。

以光伏扶贫为例，通过组建地方扶贫开发平台，积聚并整合土地、财政、金融、产业、政策等扶贫资源，做实做强平台力量，并作为资产收益扶持等模式创新的组织载体，形成一阶创新。在此基础上，结合地方发展战略，调动和运用产业与金融政策，通过PPP模式吸引民营资本参与，同时积极引入绿色金融、扶贫社会效应债券等金融创新模式，形成二阶创新。这种两级创新模式已经在张家口等地区的扶贫开发实践中显现出雏形。

总体来看，中央顶层设计层面开出的药方要发挥实际作用，需要地方政府不断加强政策创新和执行能力提供“药引”，其中的关键在于促进各类与各级政策的有序衔接和良性互动，在政策组合创新中进一步拓展民营资本参与PPP落地的路径与空间。