中国版“市政债” 出炉 限额管理抑制地方政府融资冒进

杜丽娟

中国版“市政收益债” 终于浮出水面。

在不增加赤字规模背景下，积极财政政策的手段更多转向债券市场。在前期发行土地专项债试点工作后，财政部将在土地储备和政府收费公路两个领域试点项目收益专项债，以启动中国版“市政债”。

根据财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(以下简称“89号文”)，在法定专项债务限额内，鼓励地方试点发展项目收益专项债券，建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度，实现地方政府市政项目合理收益。

相比一般债券，上述专项债要求对应的政府性基金或专项收入偿还，在一定程度上这将缓解地方政府融资难。但目前各地方政府固定资产投资规模增长较快，而市政项目债券仍受到地方债务限额的约束。

中国投资咨询有限责任公司南京办事处负责人王小文认为，三年以来，中央大力发展政府债券和PPP(公私合作)，推动“开前门”，出台了一系列规范文件，如50号文和87号文，以促政府摆脱对融资平台的融资依赖，纠正政府购买服务中的违规融资，实现“堵后门”。现如今，“疏堵结合”的地方政府规范融资渠道，已基本畅通。

风险拉警报：试点领域债务超额

土地储备和政府收费公路被选中率先试点发行市政项目收益债并不让市场意外 。

89号文要求“分类发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入”。而以2016年数据为例，能够对应偿债的政府性基金收入共有20类，其中，国有土地使用权出让金和车辆通行费是收入最多的两类。

显然，优先选择这两个领域作为试点，与土地储备、政府收费公路的收入来源比较明确、收入规模较有保障、收入持续性较强有关，这有利于市政项目收益专项债券试点更迅速地打开局面。

就在此次89号文发布之前，6月初和7月中旬，财政部已联合相关部委发布了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》和《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》。

不过在业内人士看来，这个选择背后也还另有隐情。

“优先选择土地储备和政府收费公路两个领域作为项目收益专项债券，主要是因为这两个领域的存量债务规模都明显大于其他领域，偿债压力巨大。”鹏元评级研发部资深研究员袁荃荃在接受《中国经营报》记者采访时说。

以政府收费公路为例，截至2016年末其债务余额高达26107.5亿元，而且收支缺口仍在逐年扩大，这为该领域积累了一定的债务风险。

此外，尽管目前相关部门并未透露存量土地储备债务的确切规模，但从2016年2月财政部联合国土部、中国人民银行、银监会印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》可知，政府对土地储备债务风险已经颇为担忧。

“否则中央不会提出清理压缩现有土储机构、合理确定土储总体规模、妥善处理存量土储债务、调整土储筹资方式等一系列要求。”袁荃荃表示，为了不再因新项目的投资而进一步增加本已沉重的债务负担，土地储备和政府收费公路相较其他领域更为迫切地需要以项目收益与融资自求平衡的专项债券进行融资。

中诚信国际地方政府与城投行业研究部焦彬彬认为，项目收益专项债的主要特点是在一定收益的公益性事业领域进行开展，关键点是在现金流领域，能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。

以此条件推测，未来污水处理、燃气、垃圾处理等项目可能都将纳入到市政专项项目收益债的发行品种中。

在国务院新闻办公室举办的新闻发布会上，财政部副部长刘伟表示，目前控制地方政府债务风险取得了一定成效，未来要守住不发生系统风险这个底线。