“去杠杆”瞄准存量资产 PPP盘活万亿元项目

在中央“三令五申”要求盘活财政存量资产大背景下，各部委也纷纷出台盘活存量资产的方案。其中PPP模式成为最为频繁提到的词之一。

7月5日国务院常务会议指出，政府将拿出更多优质资产，通过政府与社会资本合作模式引入各类投资，回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设，实现良性循环。

两天后，国家发改委发布的《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（以下简称《通知》）中，明确指出要盘活能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域的大量优质存量资产。

作为上述项目主管方，发改委审批的基础设施项目在经历“四万亿”政策强刺激后，市场形成了大量存量资产，利用PPP模式盘活这些资产，缓解城投公司的债务压力成为部委工作的一个重要内容。

存量资产盘活关键看流动性

“所谓盘活就是要把政府主导的项目以PPP的模式成功转让给社会资本，作为政府来说，城投公司的债务有了现金流，债务得以偿还。”北京大岳咨询有限公司总经理金永祥告诉记者。

以兰州自来水项目为例，兰州自来水公司出手前的资产评估值约为4.2亿元，法国威立雅集团收购时出价17亿元，对公司来说，项目不仅获得发展所需的充足资金，同时也可引进先进技术对现有项目设施进行改造，利用信息技术和先进的管理提升企业运营效率和服务水平。

对投资人而言，其在未来30年的特许经营期内自来水的售水量将保持较为稳定的增长，投资人的水费收入可望逐年增加。

该项目使得政府盘活资产获得高额回报；投资方击败多名竞争对手如愿以偿；企业的干部职工也一定程度上提高了福利待遇。

金永祥表示，上述案例就是盘活政府主导项目中比较典型的情况。“项目之所以能完成，主要在于现金流覆盖了投资人的收益率，只要有充足的现金流保证，社会资本是很积极来参与的，这是政府主导项目能够最终盘活的一个关键因素。”他说。

截至2016年底，全国高速公路总里程突破13万公里，城市轨道交通运营线路总长度达4153公里，自来水厂4000余座，供热厂（站）集中供热面积超过70亿平方米。而目前，其中只有很小部分项目是通过PPP模式来运营的。

而2015年以来发改委公开推介各地PPP项目3764个，总投资6.4万亿元。其中，拟采用改建-运营-移交（ROT）、转让-运营-移交（TOT）等模式盘活存量资产的只有138个，总投资2019亿元，仅占推介项目总投资的3.2%。在存量基础设施领域加大PPP模式推广力度，既优化了PPP项目结构，弥补了PPP发展短板，也拓宽了PPP的发展空间。

根据发改委的通知要求，运用PPP模式盘活基础设施存量资产，要在符合国有资产管理等相关法律法规制度的前提下优先推出边界条件明确、商业模式清晰、现金流稳定的优质存量资产，提升社会资本参与的积极性。

不过，值得注意的是作为基础设施领域中较早尝试PPP模式的水务领域，目前尽管行业基本全采用了PPP模式，但从结果看并不是所有项目都具有充足的现金流保障。

“对于不能满足现金流的基础设施项目，社会资本的积极性并不高，要吸引社会资本参与目前采取的方法是以财政可行性缺口进行补贴。”一位参与过发改委审批项目的咨询人士坦言。

根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》要求，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

在PPP项目中有三种常见的回报机制：使用者付费、政府付费和可行性缺口补贴中，后两种均需要政府方安排财政资金进行付费或提供可行性缺口补贴。

财政部数据则显示，截至2016年10月底，按照三种回报机制统计，政府付费和财政可行性缺口补贴的项目占据了财政部PPP项目库项目的57%，投资额占据了65%。

对此，金永祥表示，政府要盘活基础设施存量资产需要在价格和制度之前做权衡。“现金流固然可以成为社会资本参与的一个重要指标，但面对很多并没有现金流的项目，制度建构需要从价格入手，保证低收入人群不增加负担的同时，提高中高收入人群的付费标准。”

项目“开源”和政府“节流”