PPP与特许经营，看似不同的两个领域为何两法合一？

原标题：PPP领域两法合一 国务院授权法制办主导

PPP领域争议已久的特许经营法和PPP立法终于有了结果。

《中国经营报》记者获悉，由财政部主导的PPP立法和发改委坚持的特许经营法工作，已经在国务院统一协调下，全部交由国务院法制办主导，至此，两个部门关于PPP立法工作也尘埃落定。

据了解，目前立法工作由国务院法制办统一主导，财政部和发改委则有由原来的立法主导方转变为了参与方，国务院授权法制办来统筹管理。

此前，由发改委主导的特许经营法立法工作已经进展到草案论证阶段，按照发改委对立法工作的进度安排，预计在今年三季度将会上报国务院法制办。

多位市场人士认为，PPP立法和特许经营法两法合一，更有利于推进PPP政策的出台，有望加速立法出台的节奏。

推进单一立法

“今年以来，财政部和发改委在PPP领域都加快立法推进进度，但从两部委公开的立法草案看其高度重合，同一个领域出台两套法律的可能性较小，的确需要更多决策层的统筹安排。”一位参与过立法工作的专家坦言。

统筹协调财政部和发改委的意见，推进单一法案的立法工作成为PPP立法专家普遍达成的共识。

作为发改委特许经营法立法小组的顾问，金永祥在接受采访时表示，两部委的立法只是概念不一样，但是解决的问题是一样的，未来能够统筹出台政策是最好的办法。

对于这种声音，决策层在多次调研中已有关注。

在7月7日召开的国务院常务会议中，国务院总理李克强听取PPP模式推广情况汇报后强调，建设法治政府，国务院法制办要超越部门利益。在起草相关法律法规条例过程中，既要充分听取吸收相关部门的意见和建议，更要站在“法治”的高度，超越于部门利益之上。

一直以来，对于立法工作，发改委和财政部两个部门分别提请了“特许经营立法”和“PPP立法”的意见，但在实际操作中并没有达成共识，两套立法存在诸多重复，亦有多处不同。

在相同之处，比如，两部委PPP立法项目内容都涉及能源、交通运输、水利、环境保护等公用事业领域，在具体运作方式上都建议采取转让-运营-移交(TOT)或者改建-运营-移交(ROT)等方式。

在上述国务院常务会议上，国务院法制办相关负责人曾表态，应该统筹协调两部门意见，推进单一法案的立法工作。

此后，国务院明确要求由国务院法制办牵头，为推广PPP模式提供根本的法律保障。自此，争论了近两年的PPP立法工作由财政部和发改委两部门正式移交给法制办主导。

7月15日，金永祥参加完发改委举行的特许经营立法工作最后一次会议。“法制办也会邀请以前的专家进行论证，目前国务院法制办刚刚接管立法工作，还在对立法工作征求意见的过程中，并没形成草案初稿。”金永祥说。

记者了解到，上述发改委最后一次讨论会的主要内容是研究特许经营项目前期的主要内容、工作深度，包括可行性评估与财政可承受能力评估、物有所值评估等的关系与衔接等问题。

激发民资活力

加快推进PPP相关立法进程，以更好的法治环境激发社会投资活力，这是国务院对PPP立法提出的最新要求。

金永祥认为，虽然特许经营和PPP概念不同，但目的都是激发民间投资活力，解决的问题一样，在社会投资持续下降的当下，抛开部委之间的利益，保增长才是根本。

7月中旬，统计局发布了上半年投资数据，显示2016年1~6月份，我国民间固定资产投资158797亿元，同比名义增长2.8%，增速比1~5月份回落1.1个百分点。民间固定资产投资占全国固定资产投资(不含农户)的比重为61.5%，比去年同期降低3.6个百分点。

具体从各省情况看，今年上半年，广东省固定资产投资总额增长13.5%，其中民间投资增速达到19.6%;但安徽、四川等中西部省份，民间投资增速却滑落至6%左右，东北地区滑落尤其严重，其中辽宁1~6月民间投资数据是-58.1%，在财政收入出现负增长后，辽宁的民间投资堪忧。

如何发挥PPP模式，带动更多的民间资本投资成为热点。

致力于PPP研究多年的清华大学教授王守清在接受采访时表示，从学术层面来看，两部法律草案其实没有本质差别。无非是PPP立法比特许经营法范围更广些，内容更具体些，两个部门在PPP领域权力分配上更倾向自己的部门。

“随着立法内容的逐渐完善，两个部门的利益应该求同存异，从主导方到参与方的转变，或将成为两部门联手推动PPP落地的一个契机。”一位财税系统人士分析。

在该人士看来，未来PPP模式的运营将成为民资施展身手的主战场。

财政部全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台数据显示，截至今年6月30日，财政部两批示范项目落地率达48.4%，全部入库项目落地率23.8%，均较3月末有所提升。

季报显示，自2014年起财政部推出的两批示范项目共232个，总投资额8025.4亿元。已进入执行阶段的1月末共66个，投资额2146亿元;3月末73个，2267亿元;6月末105个，3078亿元。

其中，一季度后两个月比1月末新增7个签约落地，增长10.6%，二季度比一季度末新增32个签约落地，增长43.8%，增速大幅提高。而按上述口径计算，6月末两批示范项目落地率48.4%，比3月末的35.1%增长13.3个百分点。这些数据表明，随着示范项目的增多，其落地率也在逐步提升。

多位市场人士预测，随着两法并一法的推进，PPP将迎来一法之下“双轨制”的管理，在解决特许经营与PPP的区别的同时，也为使用者付费与政府购买服务提供了更多保障。