自发自还再扩展 地方发债步入“量力而行”时代

继公布万亿元债务置换之后，财政部继续对地方债管理重拳出击。

3月16日，财政部下发《地方政府一般债券发行管理暂行办法》(以下简称《办法》)，明确一般债券由各地按照市场化原则自发自还。

按照《办法》，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。这为允许地方政府自主发债打开了“前门”。

根据2013年审计署对于地方债务的审计报告，中国地方全口径债务规模约18万亿元，其中政府负有偿还责任的债务规模为10.9万亿元，虽然2014年数据尚未公布，但市场预计债务增速或远超2013年。

正在逼近的还债高峰迫使财政部完善地方政府债务管理和债券发行机制。此次开“前门”之策，是否能够真正解决地方债危机，目前看仍是一个未知结果。“且办法存在很多模糊地方，只强调没有收益项目可以举债，但是划分的界限并没说清，这会带来很多的风险。”

地方发债需“量力而行”

“上述办法并没有准确说清楚收益项目的具体种类，这为债券发行提供了很多猜想。”这是大多数财税学者和专家对上述管理办法的最直接感受。

所谓地方政府一般债券是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。

国务院提出的2015年中央和地方预算草案中，国务院拟安排新增发行地方政府一般债券5000亿元，这也意味着5000亿元的地方政府一般债券全部自发自还。

这一规定是对去年10月发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的执行。该《意见》明确。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

“没有收益的公益性项目目前并没有具体的明晰定义，因为每个省的情况不同，在实际操作中，被纳入一般公共预算收入将是最主要的参考依据。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇说。

民生证券首席宏观研究员管清友表示，由于一般债券的发行和偿还方式完全基于发债政府的信用，对地方政府来说，债券的定价影响将不再由中央规定，而取决于当地政府信评、流动性、税收等因素。

对地方政府来说，最直接的风险来自地方政府的财政收入下滑。从全国来看，刚刚出炉的财政收入并不乐观。财政部3月16日公布的财政收入情况显示，今年1～2月全国一般公共预算收入同口径下同比增长1.7%，增速创近年来新低。

财政收入的下滑无疑是增加了地方债务的偿还难度。这种情况下，此次 《办法》中发债主体扩展至含经省级政府自办债券发行的计划单列市后，意味着越来越多的地方政府要打量自己的“家底”来谨慎确定发债规模。

据了解，2011年，财政部国库司已印发了政府资产负债表试编指南。到2014年中期，全国大部分省级政府已经在“权责发生制政府综合财务报告”的框架下基本完成了地方政府资产负债表的试编工作。目前有些地区(如上海、江西、安徽等)已经在区县层面开始试编政府资产负债表。

为债务置换铺垫

财政部此前粗略计算，到2015年末，预计地方政府债券余额上限将达27624亿元。

这其中包括： 2014年中借新还旧的余额1714亿元、 今年政府预算草案中新增5000亿元的地方财政赤字、政府性基金预算新增的1000亿元以及财政部已下达地方存量债务1万亿元置换债券额度 。

“两会期间，财政部曾公布消息称未来将有1万亿元的地方债务进行置换，随后出台了一般债券的管理办法，可以说是为万亿元债务置换做铺垫，是其置换的一个依据，规范一般债券发行规则有利于使地方债发行更加规范化。”河南省某财税系统人士说。

上述财税系统人士认为，相比以前的办法，此次办法最大的一个特点是发行和偿还主体的统一性，这是地方债自发自还放开之后的市场化行为，有利于增强投资人对债券信用风险的评估。

记者了解到，我国自2009年起国务院同意地方政府在国务院批准额度内发行债券。由于地方政府债券发行渠道尚未建立，2009年和2010年地方政府债券由财政部代理发行，代办还本付息。

两年之后，财政部代发代还的局面得以改变，2011年至2013年，经国务院批准，上海等地区试点在国务院批准的额度内自行发行债券，但仍由财政部代办还本付息。

从代发代还到自发代还，虽然偿还方式有所改进，但却始终存在发债主体和偿债主体不统一的情况。直到2014年，我国在上海、深圳、青岛等10个地区开展了地方政府债券自发自还试点工作。自此，地方债将迎来市场化的曙光。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，发行和偿还主体不一致，不利于强化地方政府偿债责任和风险控制意识，不利于建立规范合理的中央和地方政府债务管理和风险预警机制等。

“前面两种方式偿还方式都是中央，对地方政府来说，举债的规模虽受限但偿还压力较小，但是自发自还后，地方政府需要考虑后期的偿还压力，降低因为偿还风险带来的财政压力。”施正文表示。