地方政府求解融资之道

在甘肃武威推行三年之久的“以土地换项目”的模式或将走向终结。

在城镇化建设资金短缺的难题面前，这一模式的核心在于，以成本价或“零地价”优惠出让土地，鼓励有实力的企业参与公共基础设施项目建设，筹集项目及城镇化建设资金。

但2014年年底，对于这一模式国务院发文严禁。《中国经营报》记者在采访中了解到，甘肃武威的融资困局只是地方政府在新型城镇化建设过程中，面临融资之惑的一个缩影。

土地财政越走越窄

“人到哪去、地怎么用、钱从哪来”是新型城镇化发展的三大问题，其中的资金保障是关键一环。

根据国家新型城镇化规划，到2020年要实现常住人口城镇化率达到60％左右，户籍人口城镇化率达到45％左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

然而，新型城镇化建设过程中，如何缓解地方债务风险、拓宽地方融资渠道，依然是各级地方政府需要直面的最大问题。特别是在楼市“去库存”艰难、地价走低的情况下，地方政府高度依赖的土地财政日益捉襟见肘。

中国指数研究院统计数据显示，2014年全国300个城市土地出让金仅有2.3万亿元，同比下降28%。其中，三四线城市下降尤为明显，土地出让金为7538亿元，同比减少37%。

据记者了解，一些地方城镇化面临投入不足，甚至无钱投入的困局之下，运作土地资源成为通行做法。

自2012年以来，为解决城镇化建设资金短缺问题，甘肃省武威市探索出了一条“以土地换项目”的方式，以成本价或“零地价”优惠出让土地，吸引企业投资。根据《武威市人民政府关于管好用活土地资源的意见》，上述方式的具体操作路径为，鼓励有实力的企业积极参与公共基础设施项目建设，政府按照招标、拍卖、挂牌方式出让相应数量的国有建设用地，筹集资金用于项目建设。

但到了2014年12月9日，国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》提出，严禁以优惠价格或零地价出让土地，“对违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消。”

“以土地换项目”的模式不仅容易产生地方保护和不正当竞争，也极易诱发腐败现象，同时，地方政府出于对土地的渴望，出现赶农民上楼腾挪土地的做法。

安邦咨询研究认为，招商引资、发展产业园区要“去地产化”，“在今后，以土地优惠来招商引资，推动城镇建设的做法可能靠不住了，土地财政和土地优惠的思路将会越走越窄。”

地方债务压力如山

即使位于东部沿海的宁波市，也面临着同样的财政压力。国家审计署上海特派员办事处和宁波市、县两级审计部门联合发布的《宁波市政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月底，宁波市政府负有偿还责任的总债务高达1732.82亿元；其中2015年为偿债高峰，宁波市政府负有偿还责任的债务为357.27亿元，在“政府债务”总额中的比重为20.62%；这意味着，宁波市政府在2015年每天需要偿还0.98亿元的债务。

上述《审计结果》披露的数据还显示，宁波市政府的债务偿还高度依赖土地收入，“截至2012年年底，宁波各级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额为874.95亿元，而当时宁波市政府负有偿还责任债务余额为1455.80亿元”，宁波市政府债务偿还对于土地出让收入的依赖程度为60.10%。

据宁波搜房网数据监控中心统计，截至2014年12月29日，宁波通过招拍挂方式共计成交各类非工业用地198宗，成交土地面积约606.55万方，同比下降57.44%；土地成交总金额243.63亿元，同比下降62.5%（上一年土地成交总金额650.49亿元）。

中国城市战略中心执行主任罗天昊在接受本报记者采访时表示，造成地方政府寅吃卯粮举债发展的根源在于分税制导致事权与财权不相匹配，同时出于政绩考量采取急功近利的发展模式，造成基础设施建设过度超前。“地方债的化解，依靠土地收入和财政‘开源’的弹性空间日益变小，通过拍卖部分竞争性领域的国企，部分用于还地方债，部分由当地市民均分，或将成为化解地方债难题，解决公平问题的良方。”

PPP模式风险未

随着新型城镇化建设的推进，PPP模式已被视为解决新一轮城镇化建设资金需求的投融资新趋势。