地方债风险集中在哪儿？

【中国经营网注】我国城镇化进度滞后于工业化，随着城镇化建设的加速，对基础设施的需求相应提升。按照我国政府间支出责任划分，基建投入的责任主要在地方。这类项目初期需要大量启动资金，而地方政府正常的财政收入是均衡的，基建资金需求与地方收入不匹配，迫使地方政府依赖举债进行建设。

不过，这也导致地方债务风险的攀升。一些财税专家坦言，2008年4万亿刺激计划，中央宏观调控决策，地方政府进行资金配套，加剧了地方债风险的积累，中央政府需要承担一定责任。

根据审计署报告，以债务率(债务余额占当年政府综合财力的比率)和借新还旧率来考量，超过一定风险线的地方政府数量有所增加。如2010年底债务率超过100%的市级政府为78个，到2013年6月底这个数量增加到99个。实际上，层级越低的政府，财政收入中用于保工资、保运转、保民生的资金占比越高，可灵活支配的财政资金规模越小。因此，若刨除这部分“刚性”支出，债务率超过100%的县级政府数量可能出现较大幅度上升。

据21世纪网报道，十八大对全面深化经济体制改革和转变经济发展方式进行战略部署，对财政改革提出了更明确的要求。据此，财政部组织了六个省的财政厅，对六个重点领域，结合各地实际情况，进行了探究。

六个省的报告，均由财政厅厅长任课题组的负责人，具体成员包括厅内主要业务处室处长、地方高校相关专家等构成。

六个报告的分析框架为，先根据公共财政理论给出基本分析路径，结合各省实际情况给出现行财政体制中的现状和问题，再给出具体政策建议。 随着改革的推进，六大报告中的部分政策建议已经在逐步实现。

宏观版将推出系列报道，对这六个报告释放的财政改革方向进行逐一解读。

十八大对全面深化经济体制改革进行部署后，财政部开展2013年财政改革与发展重大课题研究工作，布置了六个课题，交由地方财政厅完成。其中，“加强地方政府性债务管理，构建有效防范财政金融风险的财政政策体系”由湖北省财政厅承担。

湖北关于地方债的课题，由湖北省财政厅厅长王文童负责，课题组成员包括中南财经政法大学教授陈志勇等在内的高校专家，还有湖北省财政厅预算处、绩效评价处负责人。

据21世纪经济报道记者了解，该课题于去年年底结题，上报财政部。课题报告指出，地方政府性债务质量具有典型顺周期性，一旦经济出现衰退，债务会出现非线性的恶化趋势。地方政府性债务对地区金融安全的影响集中在市、县两级政府，尤其是县级政府。

10月初，国务院43号文关于加强地方政府性债务管理意见出台，有关地方债管理的方向基本明确。近期，财政部也出台了关于存量债务处理的系列文件，并正在针对存量债务甄别工作进行相关培训。

地方债报告作为六大财税改革报告之一，随着国家关于地方债管理工作的推进，部分建议已经变成现实，如修订《预算法》;将地方债纳入预算管理、建立信息披露机制等，已经确定为未来改革方向。

但仍有部分建议，如修订《担保法》，研究制定《地方公债法》和《地方政府破产法》;成立地方政府性债务管理决策机制，建立以项目解缴作为偿债准备金主要来源的偿债准备金制度等内容，仍然有参考价值。

地方政府的投资功能2000年以来不断增强

报告根据国际债务余额占GDP比重均值，结合具体国家经济发达程度和地方财政自给度等指标进行回归分析，测算出我国2009-2015年地方政府性债务合理规模分别为4.68万亿、5.99万亿、7.22万亿、7.95万亿、8.69万亿、9.51万亿、10.40万亿。

根据审计署的公告，我国2010年底地方政府性债务余额中银行贷款和债券发行规模为9.22万亿元，明显高于地方政府性债务的合理规模。截止到2013年6月30日的地方政府负有偿还责任的债务达到10.88万亿，也超过了上述合理规模。

虽然既有债务规模已经“超标”，报告指出地方债的形成有其合理性。我国城镇化进度滞后于工业化，随着城镇化建设的加速，对基础设施的需求相应提升。按照我国政府间支出责任划分，基建投入的责任主要在地方。这类项目初期需要大量启动资金，而地方政府正常的财政收入是均衡的，基建资金需求与地方收入不匹配，迫使地方政府依赖举债进行建设。

报告根据统计年鉴中每年基础设施投资额度，刨除国家预算内资金，铁道部的铁路投资，中央企业对电力、热力、水的生产和供应之后的投资额度，等同于地方政府债务投入，得到2006年到2011年地方举债额度分别为2.02万亿、2.21万亿、2.46万亿、3.49、万亿4.26万亿和4.26万亿。

其中，2008年4万亿财政刺激计划后，2009年地方政府基建投入和债务资金均出现快速增长;而随着2011年国家加大对地方投融资平台的管理和控制，地方投资冲动有所减弱，使得2011年和2010年地方政府举债额度大致相当。

我国经济增长，投资起到很大作用。据统计局2013年数据，全年固定资产投资为43.6万亿元，占当年56.8万亿GDP的比重为76.7%。连续好几次中央经济工作会议均强调“发挥好投资对经济增长的关键作用”，但这项关键工作似乎主要由地方政府承担。

报告指出，从投资比重来看，地方政府的投资功能在2000年以来不断增强，中央项目占全部投资的比重从2000年的23.93%下降到2011年7.21%。

报告指出，基础设施项目往往具有初始投资大、受益期限长的特征，如果完全依靠地方当期财政收入投资，会对当期地方财政造成极大压力，也使得成本和收益在当代人与后代人之间分布失衡，造成代际之间的分配不公。所以，从代际公平的要求看，以债务融资进行基础设施建设也具有合理性。