国土资源十三五规划启动 18亿亩耕地红线再成焦点

几乎与国务院正在审定《深化土地管理制度改革的总体方案》（下称“方案”）并准备报请中央政治局审议的同时，事关下一个五年国土资源管理若干重大问题的“国土资源十三五规划”编制工作，已经正式启动。
按照国土资源部的思路，“国土资源十三五规划”中将涉及“方案”有关的土地管理制度改革的有关内容。与此同时，国土资源十三五规划也“涉及耕地保护制度的完善”有关内容。在此之前，国土资源部已经提出“科学论证耕地保有量”的要求。
围绕18亿亩耕地保有红线的“拉锯战”正在展开，相比于国土资源部对耕地保有红线的坚决态度，地方政府更希望在耕地保有红线的前提下，能够获得更多用于经济发展的土地资源和空间。
年底报备
“‘国土资源十三五规划’编制的工作，应该算是已经启动了，目前正在进行的是前期研究工作。”8月14日清晨，国土资源部一位不愿具名的官员向《中国经营报》记者证实。如果不出意外，该规划是首个启动前期研究和编制工作的十三五专项规划。
在此之前，各级地方政府已经着手开展本区域十三五规划的准备和编制工作。由于土地是中国经济发展的主要生产要素，因此，按照国务院的有关工作安排，国土资源十三五规划在各项十三五专项规划当中，首先启动前期准备和编制工作。
国土资源部已经向各地方国土厅局通报了这一信息。山东省国土资源厅一位不愿具名的官员向记者表示，国土资源部部长姜大明近期专门召开部长办公会对该项工作进行部署，并成立了“国土资源十三五规划工作领导小组”（以下简称“领导小组”），由姜大明本人担任组长。
除了由姜大明担任部长之外，“领导小组”将设立办公室，负责日常工作会议的组织和协调工作；同时，“领导小组”还设立了专家咨询组，由相关领域的专家学者对“国土资源十三五规划”提出建议和意见，并参与规划各种草案的起草和审定、修改工作。
“整体十三五规划编制的工作，实际上是由国家发改委牵头。”前述国土资源部官员表示，国土资源部在完成国土资源十三五规划草案的编制工作后，将上报给国家发展改革委审定，在与其他领域相关专项规划进行协调、修改、调整后，正式发布，并将其主要部分纳入“国民经济发展第十三个五年规划纲要”。
记者了解到，国土资源部牵头的前期研究工作，将在2014年年底之前完成。同时，按照统一工作安排，2015年将开展重大课题研究，并起草《国土资源“十三五”规划纲要》。
十项内容
目前，国土资源部已经下发了《国土资源“十三五”规划纲要编制工作方案》（以下简称《方案》），作为开展国土资源十三五规划纲要方案有关工作的指导依据，《方案》除了对工作方式进行了规定之外，还明确了国土资源十三五规划纲要的主要内容。
“涉及面比较广，但是对几乎所有敏感和社会重大关切问题，都有所涉及。”8月13日下午，一位参与该项工作前期讨论的专家向本报记者表示，国土资源十三五规划纲要既包括土地管理制度方面的内容，也包括如不动产统一登记制度在内的与社会公众利益普遍相关的内容，同时，还包括了“土地管理制度改革”方面的内容。
记者了解到，这两部分内容总计包括十个方面。在土地管理制度方面，包括新形势下完善耕地保护制度研究、国土资源节约集约利用制度研究等；在事关公众直接利益的方面，包括不动产统一登记制度研究以及国土监测与信息化研究、地质环境保护与地质灾害防治研究等；在改革方面，则包括“十三五”时期土地管理制度改革研究等。
前述参与前期国土资源十三五规划纲要讨论的专家告诉记者，在本次纲要编制的准备工作中，明确了“创新”和“可行性”等要求，“并且强调制度的‘顶层设计’，这在之前的规划纲要编制过程中，是不多见的。”他表示，这意味着国土资源十三五规划纲要将不仅仅是各种目标的汇总，而是包含路径、实施步骤和制度的综合性制度设计和谋划，“特别是里面涉及到了土地管理制度改革的内容。”他向记者强调。
事涉“耕地保有量”
在此之前，国土资源部已经开展了土地利用规划的完善工作。按照国土资源部初步拟定的“工作方案”，“规划”的调整完善工作主要涉及三个方面，一是耕地保有面积，二是城市开发边界，三是及时更新规划数据库，强化监管。这其中，耕地保有面积和城市开发边界，都是十分敏感的问题。
接近国土资源部的一位权威人士告诉记者，在部署“工作方案”时，对于耕地保有量，姜大明表示，要科学论证耕地保有量，要依据二调成果，调整增加耕地保有量和基本农田保护面积，合理安排生态退耕。
“在此之前，对于耕地保有量‘科学论证’这个说法，在此前国土资源部的各类会议当中，还没有出现过，这次对耕地保有量使用‘科学论证’这一说法，是第一次出现。”上述人士向本报记者表示。
在此之前，全国国土资源系统进行的“二调”汇总结果显示，截至2009年年底，全国耕地保有面积约为20.3亿亩。超出“规划”所划定的到2020年保有18亿亩的耕地保有面积约2亿多亩。
不过，国土资源部始终在系统内外部着重强调，中国的耕地保护形势依然严峻。“二调”相关数据反映，全国有564.9万公顷耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内，还有431.4万公顷耕地位于25度以上陡坡，这996.3万公顷（将近1.5亿亩）耕地中，有相当部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息等安排逐步调整；有相当数量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕种。
此外，还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、因地下水超采，已影响正常耕种。这样算下来，适宜稳定利用的耕地也就是1.2亿多公顷，约合18亿亩左右。也正因如此，尽管对于规划提出了完善调整的要求，但国土资源部仍然坚持18亿亩耕地保有量，不容减少。