首个BOT项目遭遇“契约”失效 PPP立法提上日程

杜丽娟

国内首个民营资本参与的建设项目，并没有如愿走到政府回购的阶段。

《中国经营报》记者获悉，发改委法规司已经就特许经营立法召开座谈会，听取有关专家和市场主体的意见。内容主要围绕目前特许经营协议约束力不强、风险分配不合理等问题展开讨论，首个BOT项目（建设-经营-移交，公私合营模式即PPP的一种形式 ）——泉州刺桐大桥项目成为研讨样本。

截止到目前，还剩下8年运营时间的泉州刺桐大桥，因为政府和民营资本参与方之间在利益分配、权责契约等方面不清晰的界定，上演了一幕相互扯皮的“悲剧”。

民营资本凭借“一纸红头文件”无条件获得项目的经营、建设权，挤掉了外资企业“有条件”参与的机会；另外，在项目运行期间，政府试图转让合资公司自有股份，改变了原来的合作模式，也打破了公私合营的游戏规则。

虽然已经运行17年，但缺乏国家层面法规制度的约束，成为刺桐大桥各种问题不能达成一致意见的根源。

“失效”的契约

作为国内民营资本参与的BOT项目。泉州名流实业股份有限公司（以下简称名流公司）名副其实是第一个吃螃蟹的人。

和国有企业融资方式不同的是，名流公司以刺桐大桥经营权质押贷款，固定贷款和流动贷款相结合，并在国内首次采取以按揭方式还本付息方式偿还银行贷款，有效的解决了资金来源。

不过这种创新，却成为政府和名流公司后来扯皮的一个根源。

由于没有清晰的法律法规，两者在权责上的要求逐渐超越了大桥建设的范围。

名流公司向政府申请大桥周围的土地开发权，但在政府看来，契约仅限于刺桐大桥的建设和运营，并没有涉及土地开发。自此政府和民企的关系开始出现裂痕。

“之后，政府就用我们创新的融资方式，自己修建了后渚大桥、晋江大桥等大桥，而且随着国务院大力提倡民生项目惠普工程，政府修建的大桥一律免费。”名流公司董事长陈庆元说。

这些新建设的大桥对刺桐大桥来说，逐渐形成了竞争。

数据显示，刺桐大桥建成以后，自1997年通车以来，车流量迅速上升，通行收入由1997年的2371万元增至2006年的8100万元，不过2006年政府相继修建了6座大桥，分流了车流量，2013年刺桐大桥的通车费用降至4200万元。

“目前我们银行还有贷款，虽然项目仍然有收益，对投资人来说，我们每年也会分红，但是项目收入下降对贷款偿还是有一定压力的。”陈庆元说。

从创新合作走到目前和政府这样互相博弈的关系，是陈庆元当初万万没有想到的。

1994年，偶然机会，陈庆元表示愿意不带任何附加条件以BOT模式承建刺桐大桥，挤掉了前来洽谈的外商客户，成功取得刺桐大桥的建设权。

名流公司随后与政府授权的泉州市路桥开发总公司按照60：40的出资比例成立泉州刺桐大桥投资开发有限公司，注册资本为8500万元，政府正式批准刺桐大桥投资公司按照BOT模式进行大桥的建设经营。