来源：证券时报 作者：杜晓彤 李颖超

“此次农信社改革的关键在于理顺省联社和辖内行、社之间的关系，完成农信系统的风险防化。”一位地方监管人士告诉证券时报记者。

今年以来，辽宁、河北、河南、广东、贵州、海南等六地省联社换帅，同时多省改革方案也已上报监管部门，新一轮农信社改革已箭在弦上。

农信社作为中国金融体系中特殊的一员，改革历史可以追溯到上个世纪末。然而，尽管农信系统已经历过一轮又一轮改革，但新的问题会随着市场的发展而出现。近日，中央纪委国家监委官网发表文章指出，近年来农信系统窝案串案频发，不少省联社还出现“一把手”带头腐败现象，推进体制改革迫在眉睫。

探路：农信社改革有了新主角

“省联社不仅能管所有农合机构的人事和财务指标，一些大额贷款也要向审计中心——即省联社在地市的派出机构履行报备手续，相当于市级机构审批。”一位地方监管人士向证券时报记者介绍，作为农商行、农信社的管理机构，省联社权力极大。

农信社改革由来已久，省联社本身也是历次改革的产物。2003年6月，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》(以下简称“15号文”)，提出按照“地方政府负责”等要求加快农信社改制，省联社应运而生，代表省政府具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能。

按照最初的构想，省联社由基层农信机构共同出资组建，由社员社代表组成社员大会作为省联社权力机构，进而从中选举出理事并组成理事会，通过理事会选举出理事长和其他高管成员。“但是，目前的情况是，省联社的理事长和主任均由省政府任命和委派。”国家金融与发展实验室副主任曾刚曾撰文称，这导致省联社的管理体制与基层农信机构的法人治理之间的不协调日益明显。

“国有银行是总、分行层层管理，部门之间又相互牵制，内部还设纪检部门。省联社则不一样，它自己就是老大，有放款实权，外部监管插不进去，内部又缺乏制约，加上成立时间也很短，各种机制流程有缺陷，就很容易出现贪腐大案。”一位国有大行人士认为。

此轮农信社改革中，省联社成了被改革的对象。2021年工作会议中，银保监会提出“有序推进省联社改革试点”。随后，多省农信系统纷纷响应，表示要把握新一轮全国农信社改革发展机遇，省联社将成为此次改革的重点。

今年7月中旬，银保监会政策研究局负责人叶燕斐在国新办发布会上表示，截至目前，大多数省区已经报送了深化改革的方案，把省联社改革、农信社小法人改革和风险处置三方面工作有机地结合起来。

一些省份已经先行一步。例如在今年年初，广东省的改革方案引起业内高度关注，被视为探路省联社的一个典范。该省的改革思路主要是分而治之，削弱省联社部分管理权力。具体而言，广东省内实力较强的农商行：深圳农商行、广州农商行、东莞农商行、顺德农商行分别通过输血控股一些其他行、社，形成四个银行集团，未被并入的行、社仍归属省联社管辖，从而将农信体系切割成五大板块，板块之间地位平等，共同接受省政府管理。

“下一步，银保监会将充分考虑各省区的实际情况，尊重地方党委政府的合理意愿，实事求是、因地制宜探索改革的不同模式，概括起来就是实事求是、因地制宜探索省联社改革。”叶燕斐表示。

争议：“大法人”还是“小法人”

“不同的省份经济基础不同，农合机构的经营状况也不同，省联社改革应该坚持走差异化之路。”前述地方监管人士向证券时报记者表示，各省是偏向“大法人”还是偏向“小法人”需要因地制宜。

该人士进一步表示，“有的地区农合机构风险相对较高，可以建立省联社统一法人，发挥规模效应，也可以通过政府注资、吸收社会资本、引进战略投资者等补充资本，壮大实力，增强抵御风险能力；有的省份经济发达，农合机构经营良好，可以实行小法人管理体制，有助于发挥经营灵活的优势和决策链条短的优势。”

关于“大法人”、“小法人”的选择也是近年来围绕省联社改革的一大争议焦点。这一争议的背后体现出的是改革中各方诉求的差异。

去年9月，央行金融稳定局局长孙天琦在首届中国金融四十人“曲江论坛”上透露，近两年很多地方政府在积极推动农信社改革，方案设计中，有的想成立一个省级全牌照农商行，对县域行、社进行参股或控股，有的想成立一个超级省级农商行，即“全省就这一个法人”，其他县域行、社归为其分行，并取消法人地位。

但他表示，中国现在不缺大银行，“所以这次信用社改革过程中，一定要保持农村信用社、县级农商行法人地位的稳定”。

金融监管部门更强调保持县域法人稳定，才能更好地发挥支农支小的作用；而地方政府则倾向减少法人，去年以来频频出现的农信社、农商行合并重组现象可为佐证。

“银保监会有‘县域法人不减少’这个说法，但现在许多地方政府也愿意选择合并的方式。”前述地方监管人士也向记者证实，这主要是为了降低小法人存在的风险，“全省大统一，一个法人好管理。”

“通过兼并重组的方式可以消灭掉高风险机构，以切实降低单体机构的风险，防止风险的传染和对地方经济发展带来的不利影响，”他进一步表示，“防化金融风险，应该是这次农信社改革的主要目的。”

从以往案例来看，北京、上海、重庆等直辖市均采用了全省大一统的“大法人”模式，但在这类模式下省联社权力悬空，因此这些地区均不设省联社。

另一种方式是省联社整体转为农商行，例如国内首家由省联社整体改制而成的银行——黄河农村商业银行。在这种模式下，省联社转为银行控股集团，原来的19家县市联社逐步改制为具有法人资格的县市农商行，再通过股权和公司治理机制参与县域行、社经营决策，同时向其输出科技等服务。

“一些行、社积弱已久，如果贸然取消省联社可能造成地方金融系统风险，毕竟金融讲的就是‘稳’字，几家行、社出问题都可能引发连锁震荡。”一位农信系统从业人士认为。目前来看，保留省联社的改革思路主要是削弱省联社行政管理权力，强化服务属性，例如广东省的分而治之。

前述地方监管人士表示，如果统一省联社法人机制，其所辖区域内的农商行、农信社都将面临撤销法人资格，进行机构重组的问题。如果保留省联社，仍旧实行两级法人体制，那么省级联社和市县级联社或农商行就必须解决“大法人”管“小法人”体制机制中工作不协调、关系不理顺、职责不明确等问题，避免职责不清、越俎代庖、行政干预等问题发生。

“但无论怎么改革，都应该实现各种资源向基层倾斜，避免管理层机构臃肿，人浮于事的局面，”他表示，“要精简机构，还权于基层，充分调动基层经营管理的积极性，发挥主观能动性。”

病根：权责关系不清

“农信社改革已经是一个‘古老’话题，自农信社从农行分离出来后就一直在改革。”上述地方监管人士在受访时谈到，农信社体制、机制的演进从未停止，“比如由过去每个信用社都是法人改革为县级联社统一法人；由农行代管过渡到人行代管，又过渡到成立省级联社；再由农信社联社改制为农商行等。”

但不少地区农信社虽然经历多次改革，仍然腐败频发，甚至成为高风险的问题机构。8月16日，中央纪委国家监委网站发布文章表示，党的十九大以来，在全国31个省区市中，辽宁、陕西、安徽、四川、内蒙古、山西、海南、山东等近10个省级农村信用联社“一把手”和领导班子成员落马，有的地方甚至出现前腐后继、窝案串案现象。

“一些农金机构改制后是‘穿新鞋，走老路’，路径依赖根深蒂固，可能加之省联社的行政管理干预、受市场竞争压力，不能坚守支农为农的初心，问题风险也就不可避免了。”宁波市鄞州区地方金融监督管理局武建强表示，“制度的生命力在于执行落实。目前，部分农金机构制度形同虚设，执行缺乏刚性。”

在农商行、农信社中，制度难以落实的根本原因或在于权责不清，导致权力缺乏制衡。一位资深银行从业者告诉证券时报记者，农信社的职务安排归由地方政府管理，“职务任免权主要是当地政府说得算，地方农信社当然就会以服务当地政府为主。如果不服务当地政府，政府随时可以换人，所以肯定是谁给他权力，他就为谁服务。”

这也导致一些农信社沦为地方政府的“钱袋子”。“早些时候，当地政府决定要做什么项目，这些银行就提供融资。”前述银行人士表示。

一位国有大行人士认为，农信系统腐败案频发的主要原因就在于监管执行不到位。按照15号文的构想，农信系统应建立“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制。其中，地方政府应监督辖内农信社落实社员大会选举制度，对辖内高风险问题机构的处置负责，并做到不干预信用社的具体业务和经营活动；银保监会则应做好各项业务监管指标和风险监测，审查高管任职资格，并对省政府的管理工作进行评价。

但是，在实践中，由省政府授权的省联社才是农信系统业务决策的主要话事人。前述大行人士表示，监管执行不到位的情况下，内部缺乏制衡，是否腐败全系于“一把手”一人之身，窝案串案自然频发。

前述中央纪委国家监委网站发表的文章中也指出，省联社“一把手”和班子成员立身不正，带头贪腐，几乎必然导致全系统腐败蔓延和政治生态被严重破坏。

破局：人是关键

谈及在理顺权责关系后，如何确保管理体制的落实，多位受访人士认为，破局的关键是执行，而执行归根结底还在于人。

“过去的体制下，地方农信系统在用人资格审查等方面总有空子可钻，关系户、近亲户问题难以避免，而一些需要大量资金的大型项目比如基建等，在招投标等方面难以确保流程全部严格规范，腐败也多有滋生。”有地方银行人士告诉证券时报记者。

同济大学经济与管理学院博士后张珩也认为，基层执行者能够决定一家农信行、社经营结果的优劣，“有的农信机构怎么都改不好，最核心的问题还是农信社业务人员的素质普遍不高，业务的操作风险较大。特别是信贷员在落实贷前尽职调查、贷时审查和贷后检查等方面存在很大的漏洞。”

“管理层人员的能力也至关重要，农信社高管人员的领导水平和管理能力高低，直接关系到新时期农信社的改革与发展。”他表示，“希望在农信社改制的过程中，能选拔一批勇于创新、善于经营、精通业务的金融高管来帮助农信社发展。”

在实际情况中，省联社作为辖内农信系统实质上的统管机构，当前农信系统的很多问题出在省联社“外行指导内行”上。“省联社人员不懂业务，存在瞎指挥现象。”前述地方监管人士表示，例如，财务归属省联社管理，但有地区省联社采购的业务核算系统存在诸多问题，“基层操作起来比较困难”。

值得注意的是，一些具有丰富金融业务经验的高管正在回归或加入省联社改革。例如，曾在2008年解决山西省农信系统高企的不良贷款和腐败现象的王亚再度回归，担任山西省联社理事长，为2020年山西省农信系统“窝案”后遗症“灭火”。

此外，今年1月，海南银行原董事长王年生出任海南省联社理事长；2月，天津银保监局副局长徐翀调任河北省联社理事长；8月，粤科金融集团原副总经理麦延厚接任广东省联社主任职务，原主任张帆则拟升任理事长，前者曾在央行任职，后者早年在建行清远分行工作。

“有的地区省联社改革，领导人已经显露出大破大立的气象，这点就很值得鼓舞。”前述农信系统从业人士表示，随着金融行业数字化转型和大行下沉的趋势，县域农信行、社面临的市场竞争愈发激烈，人才的问题开始受到关注。

但是，农信系统严重缺乏人才的问题日益显著。一方面是因为人才大量流失，一位曾经的农信人表示，离开的原因是“行、社内部任人唯亲，感觉升迁无望，又学不到东西”；另一方面则是基层无权招人，前述地方监管人士告诉记者，“人事权全部归省联社，现在有不少基层行、社严重缺人，有的已将个别机构做暂停营业处理。”