过去一年，“极不平凡”；2.3%的经济增长，“殊为不易”。

3月5日，十三届全国人大四次会议开幕。一年一度的《政府工作报告》，如约而至。

恰逢“十四五”开局，报告在提到今后五年的主要目标任务时，开篇即指出，“发展是解决我国一切问题的基础和关键”；报告末尾，又再次强调，“用发展的办法解决发展不平衡不充分问题”。

“十四五”时期，我们需要什么样的发展？重点在“质量”和“效益”——

着力提升发展质量效益，保持经济持续健康发展；

引导各方面把工作重点放在提高发展质量和效益上，促进增长潜力充分发挥；

实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展……

《政府工作报告》向来是观察经济发展和政策走向的风向标，对城市而言，其间蕴藏着怎样的机遇？

01“构建高质量发展的区域经济布局和国土空间支撑体系”

总体来看，与往年相比，报告对全国整体区域格局的安排并无太大变化。

与中央“十四五”规划建议相应，报告提出，将构建高质量发展的区域经济布局和国土空间支撑体系。具体而言，“扎实推动京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展，高标准、高质量建设雄安新区”。

大方向一以贯之，落实成为重中之重。

去年，在实施重大区域发展战略方面，《新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》出台，为新一轮西部大开发作出具体部署；《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》进入贯彻落实阶段；《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》也已由中央政治局召开会议审议。

上个月，《新时代支持革命老区振兴发展的意见》印发，革命老区成为今年以来首个出炉具体发展方案的区域。

值得注意的是，今年，还将有更多投资用于区域协调发展的相关建设中。报告提到，今年将继续支持促进区域协调发展的重大工程,推进“两新一重”建设,实施一批交通、能源、水利等重大工程项目,建设信息网络等新型基础设施,发展现代物流体系。

02“积极拓展海洋经济发展空间”

变化出现在陆海格局构建上。

在往年“发展海洋经济”基础上，今年的报告提出新的要求，“积极拓展海洋经济发展空间”。这一细微变化背后，蕴藏更大的城市发展空间。

自2019年深圳建设全球海洋中心城市的目标被明确写入先行示范区意见后，有关建设海洋中心城市的风向再次显现。在去年各城市出台的“十四五”规划建议中，包括上海与青岛、深圳、宁波、厦门四座计划单列市在内，均提出有关全球（国际）海洋中心城市的建设目标。

拓展海洋经济发展空间，为谋划弯道超车、推动城市提档升级，带来可能。

比如，青岛在“十四五”规划建议中首次提出，“以国家海洋科学城为着力点，全力创建综合性国家科学中心，引领建设胶东滨海科创大走廊”。在外界看来，在综合性国家科学中心竞逐中，海洋经济将是青岛最有竞争力的一张牌。

而就在不久前，深圳对外发布《沙滩资源管理办法（征求意见稿）》，探索支持和鼓励开展人工沙滩建设。借此，深圳将营造与经济发展水平相匹配的城市品质，将沙滩、海岸线打造为“全球海洋中心城市”的城市名片。

此前曾有观点指出：各省份通常选择将更多资源用于支持省会争取国家中心城市，5座计划单列市则几乎无一例外选择将海洋中心城市作为另一发展方向。由此观之，计划单列市或将迎来竞争的“主战场”。

03“支持有条件的地方建设国际和区域科技创新中心”

在中央“十四五”规划建议首次专章部署“科技自立自强”之后，报告再度释放明确信号，提出“支持有条件的地方建设国际和区域科技创新中心，增强国家自主创新示范区等带动作用”等。

坚持创新在我国现代化建设全局中的“核心地位”，那些已在科技创新领域抢先布局的城市，无疑将迎来一波重磅利好。

自2016年以来，上海、合肥、北京、深圳已先后成功“入局”，获批综合性国家科学中心。此外，包括浙江、湖北、四川、重庆、陕西、辽宁等多个省份在内，均明确提出要在“十四五”期间争创综合性国家科学中心。

而在中央“十四五”规划建议中，除综合性国家科学中心外，还出现“区域性创新高地”和“国际科技创新中心”的提法。其中，北京、上海和粤港澳大湾区被明确点名，支持形成国际科技创新中心。

《政府工作报告》则更进一步，明确提出支持有条件的地方建设国际和区域科技创新中心，以及推进国家实验室建设、完善科技项目和创新基地布局、深入谋划推进“科技创新2030－重大项目”等重点方向。这也意味着，这些领域或将成为未来城市布局的新赛道。

04“建设数字中国”

自2019年以来，“数字经济”已连续3年出现在《政府工作报告》中，相关提法由“壮大数字经济”到“打造数字经济新优势”，再到今年新增“建设数字中国”等内容，重要性与迫切感不言自明。

根据工信部今年1月发布的《智能制造发展指数报告（2020）》，经评估全国12000多家制造企业，75%已开始部署智能制造，但只有14%“迈向数字化阶段”，仅6%“网络化特征明显”。

全国智能制造能力成熟度自诊断企业分布图片来源：《智能制造发展指数报告（2020）》

具体到地方，目前已获批国家数字经济创新发展试验区的6个省份——河北、浙江、福建、广东、重庆、四川，无疑是下一步数字经济发展的先行区域。

从各省份最新政府工作报告来看，数字经济被不约而同摆在重要位置。

比如，6个省份均提及5G、大数据、区块链、工业互联网等关键词；都明确将通过推进“两化融合”，推动数字经济乃至整个地区产业经济进一步升级；除河北外，5个省份都提到“工业互联网”，并重点关注培育工业APP、工业平台等。

在此基础上，各地数字经济发展主力城市也明确了各自聚焦的重点方向：重庆提出集中力量建设“智造重镇”；广州突出将人工智能与数字经济作为战略引擎；杭州奋力打造“全国数字治理第一城”；成都则重点发展区块链、量子信息、“北斗+”等产业。

05“保持制造业比重基本稳定”

与以往有较大不同的是，此次报告专门提出制造业的问题。

一方面，对比过去几个五年规划强调服务业增长目标，中央“十四五”规划建议及报告均明确提出，“保持制造业比重基本稳定”；另一方面，报告对于扶持制造业发展着墨颇多，提出许多力度空前的政策，比如，将“对先进制造业企业按月全额退还增值税增量留抵税额，提高制造业贷款比重，扩大制造业设备更新和技术改造投资”等。

这既是对工业大市的利好，对于在“去工业化”与“再工业化”两难选择中的城市，也提供了一个明确指向。

尽管去年我国第三产业占GDP比重已上升至54.5%，但制造业不强的问题尚未得到有效解决。如中国工业经济联合会会长、工信部原部长李毅中所说，我国仍处于工业化发展阶段，却已经出现制造业占经济比重过早、过快下降的问题，“必须引起高度重视”。

事实上，不少城市已有所行动。在各市“十四五”规划建议中，天津、宁波、广州、无锡等老牌工业强市均对制造业进一步发展进行详细安排。每座城市各有侧重，但均强调推动制造业提档升级，新一轮制造业的竞争即将展开。

值得注意的是，在“十四五”期间将GDP目标锁定万亿的城市中，涌现出大量制造业大市，如唐山、泉州、烟台、徐州等。作为中国经济增长的“后备军”，他们如何发展制造业，将影响到未来中国经济的整体走向。

06“坚持扩大内需这个战略基点”

在双循环新格局下，扩大内需战略被提升到新的高度。报告提出，坚持扩大内需这个战略基点，充分挖掘国内市场潜力。

长期以来，中国经济呈现“高增长、低消费”特征。北京大学光华管理学院院长刘俏去年底透露的一组数据显示，目前我国居民消费率占GDP比重仅为39%，美国则在60%以上。今年初，国家统计局局长宁吉喆指出，“从我国的情况看，发挥消费基础性作用仍然有较大的提升空间。”

其中，培育国际消费中心城市成为重要抓手。2019年，商务部等10部门联合印发意见，提出要用5年左右时间培育建设一批国际消费中心城市。不久前，中央“十四五”规划建议也将“全面促进消费，培育国际消费中心城市”写入其中。

国际消费中心城市是现代国际化大都市核心功能之一，是国际国内双循环的有力支点。为此，不少城市早已锚定目标。除北上广深外，重庆、成都、武汉、杭州、南京、宁波、青岛、济南、郑州、沈阳等城市也跃跃欲试。

不过，在中国贸促会研究院副院长、研究员赵萍看来，国际消费中心城市建设要量力而行。针对不同定位和实际，可能是具有全球影响力、吸引力的综合性国际消费中心，也可能走专业化、特色化、区域性路线。

07“增设服务业扩大开放综合试点”

当今世界已进入服务经济时代。然而，作为世界第一制造业大国，我国服务业发展和开放一直落后于制造业。

东方证券首席经济学家邵宇此前撰文指出，2019年，中国外商直接投资（FDI）存量占全球FDI存量比重为4.85%，远低于中国GDP和贸易贡献度；中国FDI存量占GDP比重为12.44%，而全球FDI存量占GDP比重为42%。对于中国FDI存量较低的原因，他认为，“其中一个解释是，中国直接投资市场准入门槛仍然较高，尤其是服务业。”

中国FDI存量占GDP比重仍然偏低数据来源：UNCTAD，东方证券财富研究中心

此前，中央“十四五”规划建议提出，有序扩大服务业对外开放。最新的《政府工作报告》再次明确“推动服务业有序开放”，并提出增设服务业扩大开放综合试点，制定跨境服务贸易负面清单。

早在2015年5月，北京就获批开启全国首个“服务业扩大开放综合试点”；2020年9月，又进一步升级为“国家服务业扩大开放综合示范区”，聚焦数字经济、金融服务等领域加速开放探索。

对于增设服务业扩大开放综合试点，上海金融与发展实验室副主任张湧分析指出，预计一批自贸试验区将被同步纳入该试点，鼓励外资以“商业存在”形式提供更多更好的服务业内容，有利于倒逼国内服务业创新发展和供给侧改革。