“退耕还林工程的生态效果显著，经济效应明显，但相关政策有待改进。而从长期来看，促使退耕户实现稳定的非农就业，避免退耕户复垦的核心措施是首先要提升农民群体的人力资本。”中国人民大学重阳金融研究院于11月2日在京发布《兼顾生态效益与经济效益，发挥财政作用促进退耕还林工程持续发展》报告。作为报告执笔人之一的中国人民大学财政金融学院教授岳希明发表如上讲话。

截至目前，退耕还林是世界范围内财政资金投入量最大、覆盖面最广、群众参与程度最高的一项政府性生态工程。实施退耕还林工程的最初目的在于遏制水土流失，定位于一项环境政策。但由于工程改变了农民的生产方式，因此还同时具有经济效应。而“三农”问题是我国社会发展过程中亟待解决的重要问题。随着项目推进，退耕还林的经济效益愈发突出，政策重心明显由强调生态效应转变为强调经济效应。

报告指出，退耕还林工程的经济效应主要表现为收入增长效果、就业方式转变效果和扶贫开发效果三个方面。鉴于退耕还林工程在促进非农就业、改善收入分配和缓解贫困方面的积极作用，以及在生态保护方面积累的巨大成果，工程应当予以持续。

然而，在退耕还林工程具体实施过程中存在诸多问题，报告总结了六个方面。

一是地方政府强制推行政策，忽视了农户的意愿和利益。二是退耕土地未能完全瞄准坡跟耕地。三是农户的创收能力未见提升，从长期看，收入增长的动力不足。四是退耕补贴发放不及时，补贴金额在各年间波动剧烈。五是农户外出务工将伴随着生活成本的提高。六是不稳定和低收入是退耕农户外出就业的主要特点。退耕还林工程虽然促使了剩余劳动力转移，但农村转移除去的劳动力大多流向非正规部门从事简单劳动，而非以工业和商业为主的现代部门，不稳定和低收入是退耕农户外出就业的主要特点，这不利于退耕农户在工作过程中学习和提高自己的劳动技能，这也是农户参与退耕后创收能力难以提高的主要原因。

针对以上问题，报告提出两方面政策建议。一方面是持续和加强退耕还林工程。另一方面是退耕还林工程仍然存在需要改善的地方，环境保护方面暂且不议，仅就经济效应的改善而言，有六项改革建议。

一是严格践行退耕还林的相关政策法规，贯彻强调农户的自愿参与原则，辅助以政策性的指导和建议，把扶贫开发作为政策重点，优先安排有劳动能力和劳动意愿的贫困户参与退耕。同时兼顾生态目标，对退耕土地实施审查，提高政策瞄准性。

二是提高补贴标准。增强农户参与项目的意愿、降低推行难度，更重要的是退耕补贴具有明显的收入分配和减贫效应，在财政体制改革力求加大民生投入和压缩其他支出的大背景下，退耕还林补贴具有类似于社会保障性质的政治色彩，是难得的民生支出项目。

三是需要有针对性地加大技术培训和就业指导等辅助措施的力度。

四是需要配套的制度改革与优化，改善农民工就业的市场环境。例如，政府可通过简单创业审批流程、完善市场机制、拓宽农副产品的销售渠道等方式，直接参与到农民的生产过程中，为其提供服务等。除此之外，还应加大对农民群体的政策性信贷支持，适当简化贷款审批流程，放宽贷款额度等。

五是注重新农业技术的开发与应用。

六是从长期看，核心措施是要提升农民群众的人力资本。