农垦改革步伐正在加速。近日，国土部、财政部、农业部三部委联合下发《关于加快推进农垦国有土地使用权确权登记发证工作的通知》(下文简称《通知》)，提出用3年左右时间基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证任务，推进农垦土地资源资产化、资本化改革。

作为农垦土地的经营主体，农垦企业是在特殊情况下产生的特殊的组织形式，建国初期为边疆稳定、保证农业生产发挥了重要作用，但是在改革开放之后，中国农业实力的提高，农垦的生产功能下降。按照《通知》要求，全国的农垦企业将逐渐安排专门人员进行测量，汇总数据后，向当地不动产登记部门上报。3年内，上报的国有土地的农垦企业将会收到证书，这意味着土地确权基本完成。

这是2016年10月以来，中央至少第三次对农地产权发文促改革。前两次是针对耕地的“三权分置”、针对包括农村经营性集体建设用地的集体经营性资产确权登记。在农村产权改革推进的背景下，农垦国有土地的确权登记似乎也并不意外。

其实，早在2015年12月，中共中央国务院已经印发了《关于进一步推进农垦改革发展的意见》，提出推进垦区集团化改革，促进农垦土地资源资产化和资本化，创新农垦土地资产配置方式。农业部部长韩长赋当时公开表示，推进农垦改革发展，必须在土地上做文章，管理好、保护好、利用好农垦国有土地，稳步推进农垦土地资源资产化和资本化。

国土部不动产登记中心副主任佟绍伟接受经济观察报采访时说，首先将各种林地、耕地、建设用地等各种资产进行确权登记，才能更好地进行下一步的作价入股等改革。因为历史遗留问题，农垦国有土地和当地集体存在权属纠纷或矛盾，国有资产面临流失或被侵占的风险。全国来看，黑龙江、海南等几乎所有的农垦区都存在权属纠纷。另外，农垦企业整体发展处于困难时期，有注入新血液的需要。但他认为，土地确权中更重要的是土地权利设置问题，即国家赋予农垦企业什么样的权利，《土地管理法》、《物权法》等将面临完善，以适应农垦改革步伐。

中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻告诉经济观察报，农垦确权可以防止国有农垦土地被地方蚕食、侵占，但是在抵押、流转的过程中应该注意保证农垦土地的国有性质不变。他认为，国有农场是具有公共产品性质的政策性农业经营机构，和其他国有企业相比最大的特殊性是保护中国农业安全，而不是盈利多少。目前农垦的功能已转化为平抑农产品（000061）物价、保证国家的粮食安全。

确权登记

《通知》提出，目前中国农垦国有土地确权登记发证率总体不高，有的还存在土地权属争议，与中央提出推进农垦改革发展，创新农垦土地管理方式，强化农垦土地权益保护的新要求不相适应。登记确权有利于推进农垦土地资源资产化、资本化改革，对于国有农场制止非法侵占、蚕食其土地行为，维护国家粮食安全有重要意义。明确土地权属也能调处国有农场与相邻农民集体及其他单位土地权属争议，化解因土地权属引发的矛盾纠纷。

韩长赋在《通知》下发后公开表示，农垦改革兼具国有企业和农业农村改革的双重特性，农垦是特殊的企业，不仅支持国有企业改革的政策适用于农垦，而且各项惠农政策、民生政策也要覆盖农垦。土地是农垦最重要的生产资料，推进农垦改革发展必须管理好、保护好、利用好农垦国有土地。

农垦土地的资产资本化改革已进行多年。前述2015年12月关于农垦改革的文件即提出，对农垦企业改革改制中涉及的国有划拨建设用地和农用地，可按需要采取国有土地使用权出让、租赁、作价出资(入股)和保留划拨用地等方式处置。省级以上政府批准实行国有资产授权经营的国有独资企业、国有独资公司等农垦企业，其使用的原生产经营性国有划拨建设用地和农用地，经批准可以采取作价出资(入股)、授权经营方式处置。有序开展农垦国有农用地使用权抵押、担保试点。农垦现有划拨建设用地，经批准办理有偿使用手续后，可以转让、出租、抵押或改变用途，需办理出让手续的，可以采取协议方式。